加强领导 严格执法使海监工作取得更大成果

邓富文

加强领导 严格执法使海监工作取得更大成果

邓富文

2 008-2009年，中国海监第七支队继续以开展执法示范工作和贯彻落实国家海洋局“79号文”为行政执法工作重心，根据国家海洋局《关于规范中国海监海区总队行政执法工作的意见》、中国海监总队《关于开展2008年中国海监执法示范工作的通知》和中国海监南海总队《2008年度南海区海监执法示范工作实施方案》《2009年度南海区海监执法示范工作实施方案》的精神及要求， 为进一步提高支队行政执法工作的日常化、规范化、科学化水平，在中国海监南海总队的正确指导下，支队加强执法示范工作的组织领导，整理完善执法工作制度，落实专职执法人员职责分工，全面巡查管辖海域， 全面开展用海项目排查，全程跟踪重点项目，及时发现违法用海行为，查处重大违法用海项目，规范档案、设备管理，深入开展执法理论研究和案例分析，在行政执法工作上开拓创新，总结先进经验，不断提高支队行政执法水平。同时根据国家海洋局“79号文”的要求，对辖区内地方海监机构的执法工作情况进行监督检查。

为确保执法示范工作有序、高效地进行，中国海监第七支队根据上级的指示精神，以争创“模范支队”为目标，研究制定了《中国海监第七支队2008年执法示范工作方案》和《中国海监第七支队2009年执法示范工作方案》。方案对工作目标、工作内容，以及方法步骤和每一项工作任务的完成时间都作了明确的规定。同时方案还确立了分工责任制和问责制，并规定中国海监第七支队执法示范工作领导小组要加强监督，责任到人。中国海监第七支队领导负总责，全面负责执法示范工作的组织协调和监督，紧抓各个阶段的主要工作；小组成员在各自职责范围内迅速开展工作，各司其职。工作小组坚持每月召开一次会议，对工作情况进行通报，交流经验，加强协调，密切配合，掌握动态。

一、全面巡查管辖海域

高频率巡查，全面覆盖辖区内用海项目。中国海监第七支队严格执行《中国海监第七支队日常巡查工作制度》，每两个月对管辖海域进行一次定期执法检查，检查覆盖率达100%，以期全面、及时掌握管辖海域各项目用海情况。在完成对管辖海域全覆盖式巡查的基础上，每月对用海开发热点海域实施不定期执法检查，或针对重点监管项目进行专项执法检查，确保及时掌握重点监管项目的相关情况。

灵活运用各种检查方式开展巡查，建立巡查档案，及时发现、制止违法行为。在执法巡查中，支队针对辖区内用海项目类型和特点，全面、科学、合理的运用执法车辆、人员陆地巡查、海监船舶海上巡查、海陆巡查相结合和海监飞机空中巡查的检查方式，对所有用海项目实施监管，建立巡查档案，详细记录每次巡查情况，及时发现并制止违法用海行为。

两年来，中国海监第七支队通过执法检查先后发现中船龙穴造船基地龙穴支航道疏浚工程、湛江徐闻海安新港扫浅疏浚工、珠海高栏西滩东大堤填海工程、阳西电厂一期填海工程和南海救助局阳江基地码头工程等违法用海项目，并对上述违法用海项目展开调查；同时在江门、阳江、茂名、湛江和深圳海域发现上川岛飞沙滩旅游中心、阳江海天旅游度假村工程、海陵岛连岛大堤拓宽工程、茂名博贺新港工程和湛江港宝满集装箱码头一期工程等违法用海项目，已交由地方海监机构处理。大力打击粤西海域的违法用海行为，以查处非法占用海域和非法倾倒行为为工作重心，对尚未取得海域使用权的拟用海项目，提前介入，宣传法律法规，告知依法用海程序，预防违法用海行为的发生；对已审批的用海项目加强建设中的监督，督促用海单位依照海域使用权证书的批准范围和类型用海，保障合法用海者的权益；对涉嫌违法建设用海项目，立即展开调查取证，全面核实，防止违法行为造成的影响进一步扩大；对已完工的用海项目进行全面复查。

二、深入贯彻“79号文”

根据国家海洋局79号文要求，中国海监第七支队将对辖区内地方海监机构的执法工作情况进行监督检查作为日常巡查的一个工作重点。两年来，先后对粤西和粤东的各海监机构执法工作情况进行了检查，听取了地方支队和大队的执法工作汇报。中国海监第七支队将对辖区内用海项目的巡查和对地方海监机构的检查相结合，在巡查中发现的违法用海行为，地方海监机构能够查处的，就交由地方查处。这样处理有利于提高违法行为的查处效率，还可以增加地方海监机构，尤其是地方大队一级的执法实践机会，有利于地方队伍执法能力的提升。

2009年，中国海监第七支队参与了与中国海监广东省总队联合开展的打击珠江口非法采砂的专项执法行动，并联合中国海监广东省总队湛江支队、阳江支队和茂名支队开展执法检查，了解各地方用海项目普查情况和违法案件查处情况。在3月份开展交叉执法检查后，中国海监第七支队与粤东海域各海监机构进行了多次交流，并开展联合执法检查。通过交流，了解到地方各支队通过这几年开展执法示范工作，提升了队伍的执法能力，加强了对辖区内海洋违法案件的查处力度，取得了一定的成绩，海洋执法工作逐步得到了地方各级领导的重视。为了进一步推动海监执法工作的深入开展，做到对辖区内用海项目百分百覆盖，及时了解动态，及时发现违法行为，各地方支队均将执法重心下放到下属各大队，以大队为主要执法力量开展执法工作，违法行为由大队直接查处，支队从旁协助。目前，这项举措已初见成效，各大队查处的违法案件已经涉及交通、旅游、公益、养殖等多种用海类型，执法能力得到了实质性的提升。

三、全力查处重大海洋违法案件

一直以来，中国海监第七支队高度重视海洋违法案件查处工作，本着“执法必严，违法必究”的原则，大力打击管辖海域的违法用海行为，以查处非法占用海域和破坏海洋环境行为为工作重心，以查处大案要案为突破口，以点带面，全面推进广东省海洋行政执法工作的开展。

面对珠江口海域非法倾倒、非法采砂行为猖獗的状况，中国海监第七支队进一步加强了对非法倾倒、非法采砂等破坏海洋环境的违法行为的打击力度。2009年，根据国家海洋局《关于开展“海盾2009”专项执法行动的通知》和中国海监总队《关于开展“碧海2009”专项执法行动的通知》精神和要求，制定了《中国海监第七支队“碧海2009”专项执法行动实施方案》，并严格依照方案内容开展海洋环保执法工作，实现了海域管理执法和海域环保执法工作并重。另根据《2009年南海分局海洋环境监视监测工作方案》的要求，制订了《2009年中国海监第七支队海洋环境监管工作方案》，并多次派出海监船舶执行生态区监视和海上油气田监视任务。

中国海监第七支队高度重视违法案件的案卷整理归档工作，根据《中国海监第七支队档案管理规定》，结合行政执法队专职执法人员的职责分工，将案卷整理归档工作的责任落实到人。支队执法示范工作领导小组定期对案卷整理归档工作进展情况进行监督检查。案卷管理人员依照《中国海监南海总队行政处罚案卷管理规定（暂行）》，严格按照执法程序和执法文书要求，对历年处理的案件进行案卷归档。目前，已结案案件的案卷已基本归档完毕。

对经办的海洋行政处罚案件，特别是具有典型性、代表性的案件，中国海监第七支队组织专职执法人员进行案例分析，并力求做到分析条理清晰、论据充分、法理正确，具有指导意义和示范作用，以利于总结经验，提升执法人员职业素养。2008-2009年，支队专职执法人员共撰写案例分析6篇，并针对阳江港开发总公司非法占用海域案、广州打捞局非法占用海域案、中交四航局第二工程公司非法倾倒案编写了3个教学课件，并在中国海监海区、地方专职执法人员培训班上与众学员作了交流。

在对海洋违法案件的查处过程中，严格依照《行政处罚法》和《海洋行政处罚实施办法》的规定开展查处工作。在查处程序方面，严格按照简易程序、一般程序、听证程序等各项办案规定要求，区别对待各类型违法案件，不简化、不繁琐，规范化操作各类查处工作。所办案件程序完整，符合法定要求。在案件调查取证过程中，严格按照法律程序和规定，坚持依法、及时和准确的取证原则，灵活运用各种调查取证办法，充分掌握各种调查询问、文书制作、证据提取的方式方法，做到证据合法、充分、真实、关联性强，充分、确凿地证明案件违法事实。多年来从未受到过行政相对人的投诉、申诉和诉讼。

四、大力开展执法示范队伍建设

（一）完善规章制度，狠抓落实

严谨的制度和严格的执行是执法工作制度化、规范化的根本保障，中国海监第七支队总结2007年开展执法示范工作的经验，以实现执法工作制度化、规范化为目标，对之前制定的《中国海监第七支队日常巡查工作制度》《中国海监第七支队统计管理制度》《中国海监第七支队执法设备管理条例》《中国海监第七支队档案管理规定》《中国海监第七支队执法声像资料管理规定》和《中国海监第七支队执法宣传管理规定》等执法相关制度进行了整理和完善。

制度是前提，落实是关键。为保障各项制度的贯彻落实，中国海监第七支队对行政执法队专职执法人员进行了职责分工，明确个人的岗位职责，确定各项制度具体执行人和责任人，支队执法示范工作领导小组定期对制度贯彻落实情况进行监督检查。

（二）建立用海项目档案，加强监管

中国海监第七支队高度重视用海项目排查和登记工作，指定专人负责，要求根据每次执法检查情况，及时更新用海项目档案。对管辖海域内已审批的国管项目密切关注，提前介入，对用海单位加强相关法律法规的宣传，为合法用海者提供服务和保障，发现问题及时制止，防止违法行为进一步扩大。目前，已对所有排查的用海项目建立了系统的电子管理档案，对正在实施全程监管的台山广海湾香港惰性物料堆填区项目建立了全程监管档案。

（三）建立执法报告制度，及时汇报工作

《中国海监第七支队日常巡查工作制度》规定“巡查执法工作组须在巡查结束后三个工作日内完成执法检查情况报告，经支队执法工作领导小组审阅后上报中国海监南海总队行政执法处。”支队严格执行该规定，每次执法巡查（定期或不定期）均由带队领导指定专人负责编写执法检查情况报告，并要求按时完成，及时上报南海总队行政执法处。遇有特殊情况时，一事一报，及时将情况向上级反映，接受上级的指导开展工作。同时，安排专人负责执法统计工作，将责任落实到人，严格按照上级的要求，将各项统计报表及时、准确上报。

（四）不断充实执法力量

自开展海洋行政执法工作以来，专职执法人员数量不足一直是妨碍支队提升执法能力的一个关键问题，尤其是在南海开展定期维权巡航执法后，第七支队承担了大量的出海任务，执法人员数量不足的问题日益明显。2007年，中国海监总队要求海区支队成立行政执法队，定编20名专职执法人员充实执法力量。目前专职执法人员不仅数量有所增加，素质也得到极大提升，为支队执法工作再上新台阶提供了坚实的人力资源保障。

支队现有千吨级海监船舶4艘，海监执法快艇1艘。4艘主力船艇均状态良好，尤其是3艘主力海监船在南海定期维权和专项维权任务中屡建奇功。支队现有专用海监执法车5辆，海监通4台，数码单反相机7台，专业数码摄像机11台。执法车辆和设备均状态良好，现阶段能够满足支队执法工作需要。

（五）努力提升执法人员素质

结合支队工作的特点，每年研究制定《中国海监第七支队年度法制教育规划》。组织典型案件分析讨论会，组织执法人员旁听案件会审会，采取外送内培，内外结合的形式，安排执法人员参加岗位培训、到兄弟单位交流学习，努力为执法人员提供和创造各种学习机会，着重加强相关海洋法律法规的学习和执法实务操作的训练。

（六）深入一线宣传执法工作

执法宣传工作作为海监执法示范工作的一个重要组成部分，受到中国海监第七支队的高度重视，为确保宣传工作有序、高效地进行，支队研究制定《中国海监第七支队执法宣传管理规定》，继续坚持以往支队“促团结，求稳定，鼓干劲，树形象”的宣传工作思路，在执法实践中探索出“宣传与服务相结合，深入一线，宣传执法工作亮点”的新闻宣传工作方法。

中国海监第七支队在进行执法检查的同时，向相对人进行国家海洋法律法规和中国海监工作宣传，对说服行政相对人接受管理起到了极大的促进作用。“送法上门”，服务行政相对人，发挥了新闻宣传工作的强大效用，树立了良好的形象，扩大了海监队伍的知名度。支队还多次组织船舶、车辆和人员参加海洋宣传日等宣传活动。2009年创办《半月简报》，对支队的辉煌历史和目前的机构设置、职责职能、工作动态等情况进行宣传，通过定期向分局领导、各处室、各兄弟单位和不定期向有关企业发放，进一步加强了对外宣传工作。

五、开创性工作

在南海分局和南海总队的正确领导和大力支持下，中国海监第七支队多年来一直以查处各类疑难违法用海案件为手段，以“不畏难，敢攻坚”的精神，不断拓展海洋行政执法领域。在2008年深入学习、贯彻落实科学发展观活动中，支队领导解放思想，求真务实，结合粤西海执法监察管理工作的实际情况，深研法律法规，开始尝试对重大海洋工程建设项目开展全程监管。

《海域使用管理法》和《防止海洋工程建设项目污染损害海洋环境条例》颁布实施以来，各级海洋行政主管部门及其海监机构不断强化海洋管理工作力度，严格查处各类海洋违法行为，依法用海逐步得到了社会的认可，海洋开发利用秩序得到了有效维护。同时，海洋工程建设项目用海时限也对全程监管提出了要求，在批准用海的项目中，使用期限最短为15年，最长50年，由于时间跨度长，牵涉的问题多，很多新问题会在管理工作中出现，这就要求支队切实加强对海洋工程建设项目的事前、事中、事后全程监管，积极探索从根本、长远的层次上开展工作的新路子。

海洋行政执法的新形势、新局面要求支队改变以往“重处罚、轻管理”的工作模式，支队以受南海分局委托对台山广海湾香港惰性物料堆填区项目进行监管为契机，在实践中提炼经验，形成了相对固定工作程序，摸索出一套行之有效的监管模式，并于2009年9月形成了《关于台山广海湾惰香港性拆建物料倾倒监管情况的报告》呈送南海总队，为今后全面开展重大海洋工程建设项目全程监管工作提供了有益的借鉴。