关于“渤海碧海行动计划”的几个思考

朱贤姬,郝艳萍,梁熙喆

(1.韩国海洋研究院海洋政策研究室 韩国 安山 426-744;2.山东社会科学院海洋经济研究所 青岛 266071)

关于“渤海碧海行动计划”的几个思考

朱贤姬1,郝艳萍2,梁熙喆1

(1.韩国海洋研究院海洋政策研究室 韩国 安山 426-744;2.山东社会科学院海洋经济研究所 青岛 266071)

渤海碧海行动计划是中国2001年国务院批复实施并纳入国家环境保护“九五”和“十五”计划中的环境综合治理重点工程。文章通过对“渤海碧海行动计划”的运行体系进行分析,对实施过程中存在的问题和今后如何提高这一计划的实施效率提出了两点建议。

渤海碧海行动计划;陆源污染治理;建议

全世界11大封闭海域之一的中国渤海海域的污染问题已成为世界关注的焦点。由于渤海的封闭性,其自我净化能力较差,而渤海周边沿海城市人口密集,大量生活污水排海更加剧了渤海的污染。渤海地区是中国海洋经济的热点地区之一,在国民经济中占了相当的比重,为了资源的可持续利用,中国政府非常重视对渤海环境污染的治理。从2001年开始,中国政府为了治理渤海严重的海洋环境污染问题出台了“渤海碧海行动计划”这一长期政策措施。该计划是从2001—2015年的长期计划,由国家环境保护总局(现,国家环保部,以下称为“国家环保总局”)为中心实施的。“渤海碧海行动计划”是中国最早的治理“陆源污染和近海污染”的国策级的政策计划纲领,具有重大意义[1]。本课题的研究目的是通过对治理陆源污染的“渤海碧海行动计划”进行分析,对实施过程中存在的问题和今后如何提高这一计划的实施效率提出建议。

1 研究方法

海洋政策的执行具有很强的复合性,没有政府部门间的协调和配合是无法有效实施的。因此对一个政策的评价也就是对政策实施各要素间的协调和实现效率最大化的评价[2]。

海洋环境政策也具有复合性及多方面的要素。不管是实施多么小的政策方案,实现效率的最大化都需要各方面要素的有效协调和配合才能完成。已有多位学者对海洋政策的评价提出了评价标准,进行韩国海洋政策管理体系研究的赵东吾博士提出的复合结构分析标准,包括综合政策、制度的综合、支持者和协调4个分析要素。

海洋环境政策是海洋政策的一个范畴,它的评价范围比海洋政策小,应以政策执行主体的客观条件为标准制定分析要素。中国海洋环境管理的体制是以管理对象为基础,实施各部门间的横向管理和中央政府与地方政府间的垂直管理相结合方式。因此,中国海洋环境政策有效实施的关键就是各行政部门间的协调和配合。M iles也表示说,如果没有政府各部门的横向协作和上下级政府部门的协调配合是无法解决各地区管理问题的[3]。海洋管理的核心要素是协调。对中国来说,要实现海洋环境政策实施效率的最大化还有很长的路要走。尤其是在实施环境政策的过程中,普通国民的作用是不可忽视的。渤海碧海行动计划的重点是管理陆源污染,作为陆源污染源制造者之一的国民应该在污染防治中发挥重要作用。因此,本研究拟从政府部门间的协调、中央政府和地方政府的协调、国民的参与等3方面对渤海碧海行动计划执行体系进行研究考察。

2 “渤海碧海行动计划”实施概况及管理体制

2.1 计划简介及实施背景

“渤海碧海行动计划”是中国“十五”期间实施的环境保护重点项目,是国务院批准的“渤海绿色运动”,是中国最早实施的国家级“陆源污染及近岸海域保护”计划。该计划分为近期、中期、远期3个阶段,共15年,总投资555亿元,由427个项目构成。2005年已完成近期计划,2006年向后10年将实施中期、远期计划。该计划实施区域范围分为海域和陆域两大部分:海域为整个渤海、大连市以及烟台市毗邻的黄海海域,面积为9.5万km2;陆域则包括辽宁、河北、山东和天津3省1市辖区内的13个沿海城市,面积有13.4万km2。

环渤海地区是中国北方经济的核心地区。在该地区海水养殖的产量占全国总量的40.9%,原盐产量占全国产量的73.8%,而且,港口运输业占全国的23%,现有及建设中的港口数量共有66个,占全国港口数的20%。该地区还拥有丰富的石油天然气资源,1998年原油生产量占全国海上原油产量的16%,是中国重要的海洋产业基地。渤海作为天然资源宝库从1980—1990年成为中国经济开发热点地区,由于渤海封闭性的特性,污染问题急剧恶化。尤其是随着渤海周边城市的开发和人口的增加,磷酸盐和氮等营养盐和COD的急剧增加导致渤海水质恶化,20世纪70年代时只发生了3次赤潮,到1990—1998年间每年发生10余次。1998年由于发生赤潮,水产业损失达5亿元。由于海域污染导致渔业资源量和捕捞量减少。并且,由于上游的过度开发,导致入海河流量急剧减少,河流入海口的生态系统发生了异常变异,作为中国最大的产卵场的渤海生态环境受到严重威胁。占中国海洋经济较大比重的渤海湾现在由于污染问题,给经济开发带来了危机,为了资源的可持续利用和发展,必须恢复海洋环境,制定并出台了该计划。

渤海碧海行动计划的核心思想是以“陆海兼顾”和“河海同筹”为原则,重点管理陆源污染并遏制海域污染以改善海域环境。提高海洋生态服务机能,确保渤海地区社会经济的可持续发展。

2.2 “渤海碧海行动计划”的执行情况

该计划在“十五”期间在环渤海地区进行四大类共286个项目。该期间共投入金额约296.7亿。到2003年的投入为144.3亿元,占总投资的48.6%。其中国家投入金额为15亿元,占总投资的10.4%。2003年底完成项目99个,占总计划的35%。到2004年5月进行的项目共115个,占总计划的40%(表1)。

表1 渤海碧海行动计划产业及投资执行现况

经过第一阶段的治理,渤海的污染状况一度有所好转。根据国家海洋局监测结果显示,2003年渤海沿岸1、2级海水比例比2001年增加了11.5%。4级水和未达4级水标准的海水比2001年减少了11.6%。渤海海区污染面积从2002年的3.3万km2减少到2.1万km2。2003年近岸海域环境标准水质达标率为76.9%,河北省为84.3%,天津市为57%,山东省为89.3%,赤潮发生频率和面积也呈现减少趋势。

但到目前为止,我国渤海污染海域面积占其总面积的比例仍然居高不下,渤海仍是我国环境与生态问题最突出的海区。这一方面与环渤海经济区作为我国经济发展的热点,大规模的区域开发不仅对渤海海洋环境带来较大压力,也与二者的矛盾日趋凸显有关;另一方面,也说明现行的一些治理措施效果不显著。渤海环境污染并未得到有效遏制,渤海环境治理也未达到预期效果,现行的环境保护与管理机制缺乏对渤海区域环境问题的针对性。

2.3 “渤海碧海行动计划”的管理体制

“渤海碧海行动计划”的管理体制分为两大块:一方面是中央各部门的横向管理;另一方面是中央政府和地方政府间的垂直管理。

首先,隶属中央政府的国家环保总局、国家海洋局、交通部、农业部、海军等各部门根据管理对象不同形成各部门间的合作体系。根据国家环保总局等部门的指示,具体执行职责根据计划实施范围划分给环渤海4个省具体负责。因此,为提高渤海碧海行动计划的执行效率,第一要加强政府各部门的协调,第二要加强中央政府和地方政府间紧密合作。

2.3.1 中央政府部门间的协调

在国务院批准的渤海碧海行动计划的运营方针中由国家环保总局、国家海洋局、交通部、农业部、海军具体负责并实施。国务院有关部门对该计划提供支持和指导。产业结构相关工作由国家经济贸易委员会负责、科学技术示范建设由科技部负责、城市污水处理厂和垃圾场设计由建设部负责、港口及船舶管理由交通部负责、水土保护和流域管理由水利部负责、生态农业和养殖由农业部管理、沿岸管理和绿化管理由林业局负责、海上石油平台由国家海洋局负责管理、军事和军港由军队负责管理。

根据管理对象的不同,为实现专业和科学的管理,各部门职责细分化,由各部门负责具体的管理和实施,但是在实际实施过程中部门间存在责任权限模糊和职能重叠的问题,从而导致管理效率低下。

2.3.2 中央政府和地方政府间的协调

本计划的建立是中央各部门协商决定的,国家环保总局以及其他部门接受中央的管理。对于本计划政策实施及具体方案的落实由4个省政府具体负责,即计划实施目标和具体任务由各省、市、县的负责人承担,实行目标责任制。为完成目标任务,各地方政府设置专门部门具体负责该计划的实施。将任务下达至各地方政府具体负责也是中央政府为有效实施该计划采取的措施。通过委任地方政府负责具体实施任务具有有效实施相关政策措施的优点。但在实施过程中仍存在相互协调的问题。

2.3.3 国民的参与

该计划是强调实践性的项目形式的海洋环境政策,并且是以渤海地区沿海城市为对象、治理陆源污染物的政策方案。因此,本计划更需要国民的参与和协助。陆源污染的根本源头是居住在沿海城市的居民和沿海的工业企业,如果没有公众的参与,渤海碧海行动计划就无法得到有效的实施。本计划通过举办环境保护相关科学技术咨询活动定期向3省1市地方政府提供环境保护和污染的有关资料信息。这样可以加强各行政地区群众的环境保护意识,提高国民的参与度。

3 “渤海碧海行动计划”执行中存在的问题

3.1 难以进行综合管理

首先,该计划管理体制没有建立核心部门,因此导致中央政府部门间,中央政府与地方政府间以及地方政府相关部门间的管理体系没有一致性和一贯性。并且,中央政府也不能单纯地将权限和职责下放到地方政府,还应该进行持续的财政支持和管理监督。

其次,“渤海碧海行动计划”只是一个政策性文件,不具法律强制性效应。执行过程中,政府部门职能存在“越位”“缺位”和“交叉”的现象,在渤海治理过程中,导致管理体系、监测体系、投资体系、统计体系、评价体系难以对接,直接影响了治理的效果。渤海环境问题解决的关键在于如何实现跨部门、跨地区、跨流域,多个利益主体之间的统筹协调,形成中央与地方、地方与地方、部门与部门之间的网络状对接与合力。

3.2 海洋环境意识宣传不够

该计划以治理陆源污染为目的,作为陆源污染源主体的国民,其自觉性和环境保护意识的提高是非常关键的要素。但是,本计划对于这部分内容重视不够。因此,今后在这个方面不光要提高意识,更要不断加强对国民的宣传和教育。

本计划实施的区域各城市根据各自的特点,根据当地的实际情况和市民的要求,通过宣传和教育,探求从根本上解决陆源污染物的方案。

4 建议

中国“渤海碧海行动计划”这一15年长期治理陆源污染的海洋环境政策具有重要意义。针对第一阶段渤海碧海行动计划实施过程中出现的问题,特提出以下建议。

4.1 建立简洁高效的渤海管理机制

中央政府需要指定明确的责任部门总管这个计划的实施,找到横向管理体系的核心,或者设立由各部门代表构成的联合管理机构。渤海是一个跨行政区域的、具有独特社会经济和自然地理特征的区域性海洋单元。渤海作为一个整体,必须通过环渤海3省1市以及各部门、各行业的一致努力,采取综合管理的手段,才能解决渤海的环境问题。为加强跨省间、跨部门间的合作,建立简洁高效的渤海管理机制是十分必要的。建议由中央、地方政府组成跨行政区的渤海综合管理协调机构,例如,成立渤海管理委员会,赋予其明确的职责,包括权利和义务。通过把渤海综合治理的权利和责任交给环渤海的地方省市政府,共同开展渤海海洋资源保护、海洋环境监测和海洋监察执法工作。建立国家和地方相结合的环渤海环境和资源管理协调机制;研究建立渤海环境综合管理最佳模式;制定渤海环境综合管理行动计划;制定和实施《渤海环境生态保护管理法》;建立渤海环境综合监视监测系统;编制可持续财政方案;加强能力建设,使渤海形成一个有机的整体,省市之间、县与县之间,实现渤海资源共享,进行公平与可持续性开发管理[4]。

4.2 强化渤海海洋环境保护意识

渤海整治工作是一个系统工程,需要环渤海各省市、相关内陆省市以及全社会各行业,在一个较长时期内的共同努力,并采取有效的行动。首先,要在环渤海地区各级领导中树立科学的发展观,强调和贯彻环境保护和资源开发相协调的指导思想,强化环境保护意识,加强政府在海洋环境保护方面的职能建设,建立起环境与发展的综合决策机制。在制定海域开发利用规划,调整海洋产业和生产力布局时,综合考虑社会、经济和环境效益,进行充分的环境影响评价,避免决策失误,从源头上控制住渤海环境问题的产生。其次,要加大舆论宣传力度,增强民众的环境保护意识,激发民众积极投入到保护和修复渤海自然生态环境的活动中去。发挥群众的监督作用,争取社会各界对渤海环境保护工作的关注与支持。由中央政府负责的有关活动和宣传工作可以移交给地方政府。本计划实施的区域各城市根据各自的特点,根据当地的实际情况和市民的要求通过宣传和教育,探求从根本上解决陆源污染物的方案。使环渤海地区的各级政府和全社会都重视并自觉维护渤海的海洋环境健康,科学合理地开发利用、保护渤海资源和环境,使国家和社会各界都能从渤海的可持续利用中受益[4]。

[1] 肖俊和,张希三.对海河流域水污染防治的浅见[J].水利科技与经济,2003,9(4).

[2] JACQUESP,SM ITH ZA.Ocean politics and policy[M].Santa Barbara,ABC-CL IO,2003.

[3] M ILES E L.The concep t of ocean governance:evolution toward the 21stcentury and the p rincip le of sustainable ocean use.Coastal Management 1999:27:1-30.

[4] 郝艳萍.渤海治理的对策与建议[N].中国海洋报,2005-09-13.