中国农民工社会保障立法现状及问题分析

姚 嘉

摘要：中国上亿农民工获得的社会保障与其对中国经济社会发展做出的突出贡献极其不对等。导致我国农民工社会保障缺失的因素是多方面的，本文将从社会保障立法的角度探讨我国农民工社会保障缺失问题。本研究表明目前我国农民工社会保障缺失问题较为严重；导致我国农民工社会保障缺失的一个重要原因是农民工社会保障立法的薄弱、滞后。国家层面的立法均没有关于农民工社会保障问题的明确规定，农民工社会保障问题主要只能依靠地方政府规章和规范性文件，法律层级低、保障效力低。本文最后为我国农民工社会保障立法模式提供了一条值得参考的道路即建立相对独立的农民工社会保障立法模式。

关键词：农民工；社会保障；社会保障立法

农民工是指农村进城务工人员，即户口在农村但已完全脱离或基本脱离传统农业生产经营活动，主要以在城镇各类所有制企业打工经商以及从事其他服务行业为生的一类特殊人群，其显著特点是流动性大、就业灵活。蔡昉一项研究表明过去20年中国经济增长中，有21％直接来源于劳动力的流动特别是农村劳动力向城市转移；世界银行的一项报告也表明，1978年～1995年，中国的国内生产总值平均每年增长9.4％，其中就有一个百分点来自于就业不足的农村劳动力向生产率较高的工业部门流动；美国著名经济学家赫希曼也研究证实，劳动力在城乡之间的再分配是中国经济增长的主要根源。据原劳动和社会保障部快速调查和分析，2005年我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人，进城农民工约为1亿，跨省流动就业的农民工约为6000万。农民工已经成为我国产业工人的主体，为国家经济社会发展做出了突出贡献。但是与农民工对我国经济社会发展所做的贡献相比，其获得的社会保障却极其不对等，生病了没人管、失业了没人理、遇重大工伤事故就成了毁灭性的灾难，更不用说将来的养老问题。上亿的农民工成为我国城市中漂浮无根的一个特殊群体，他们与城市甚至整个社会的关系越来越紧张，已经威胁到了我国经济社会的和谐可持续发展。

妥善解决农民工社会保障问题、完善农民工社会保障立法，是我国实现社会主义和谐社会的关键也是维护农民工权益，实现我国政府基本公共服务均等化执政目标的关键。

一、农民工社会保障现状

1.农民工社会保险现状

目前我国农民工社会保险制度运行存在“两低一高”现象，即农民工的参保率低，社会保险待遇低，农民工退保率高。

(1)社会保险参保率低。2007年国务院劳动和社会保障部对全国40个城市、119万余个企业中的284万名农民工的社会保障情况进行了调查。结果显示，参加基本养老保险的农民工的比例为33.1％，失业保险为19.6％，医疗保险为25.6％，生育保险为19.7％，工伤保险为38％。

(2)社会保险待遇低。全国各地农民工社会保险待遇普遍偏低。以上海市农民工养老保险为例，根据余清泉(2007)预测，2003年开始按2002年上海市政府出台的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》缴费，10年后(2013年)上海市农民工可一次性获得的养老保险待遇水平为9395.8811元，20年后(2023年)为24408.683元，30年后(2033)可一次性领取的养老金为46966.065元，40年后(2043年)为78702.229元。这些在目前看来就水平不高的一次性养老保险金在10年、20年后能否为农民工提供有效的养老保障值得怀疑；此外因为农民工的高流动性，10年、20年后依然能够留在该制度中的农民工人数屈指可数，这种情况下农民工可获得的养老保险待遇水平将更加低下。

(3)社会保险退保率高。与上述的“两低”形成鲜明对比的是农民工的高退保率。由于现行政策允许农民工退保，结果导致农民工流动时反复参保、退保，有的甚至在同一地区更换工作单位时也先退保、再参保。广东省有的地区农民工退保率达95％以上。农民工退保率高的一个重要原因是其高流动性，由于目前我国不同地区之间的社会保险关系还不能够转移接续，所以农民工在不同的统筹地区之间转换工作时，只能选择退保。

2.社会救助与社会福利

社会救助、社会福利是社会保障的非缴费项目，非缴费项目的制度设计前提是户口制度，农民工由于没有城镇户口而无法获得城镇的社会救助和社会福利。城市农民工社会福利缺失主要表现在：

(1)农民工不能像城镇职工一样享有住房补贴、在职培训、社区服务等福利。国务院研究室调查表明，目前我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.4％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.4％。各级政府在农民工培训上投入基本为零，而国家每年用于公务员出国培训的费用高达数百亿。

(2)农民工子女不能平等享有教育福利。迄今仍有很多地市未将农民工子女纳入义务教育体系，并不顾中央三令五申向农民工子女收取高额借读费，甚至连农民工自己筹建的农民工子弟学校也被当地行政部门以各种“合法”的理由宣布为“非法”而被迫关闭。

(3)农民工居住条件恶劣，生活质量低，很多人处于居无定所的状态。

(4)针对农民工的公共卫生服务不到位。目前城市计划生育工作主要针对本地城镇居民，农民工计划生育工作一直是盲区，农民工享受计划免疫、妇幼保健等基本公共卫生服务的可及性也很低。即使在农民工服务工作较好的上海市，2004年外来儿童免疫接种率也只有65％，而当地户籍儿童接种率达到99％以上。

在社会救助方面，许多城市已为城市居民建立了“最低生活保障”制度，基本上为城市居民的生活进行了“保底”。但该制度却覆盖不到城市农民工，他们在城里失业后不能享受“低保”。失业后的农民工只能靠储蓄或借债度日。

导致我国农民工社会保障缺失的因素是多方面的，下面我主要从农民工社会保障立法的缺陷方面来论述。

二、农民工社会保障立法现状及问题

目前，我国已出台的有关社会保障方面的法律法规主要适用对象是有城镇户口的居民，国家层面针对农民工社会保障的立法几乎是空白的，只有在与其相关的社保立法中零星的见到相关内容。目前农民工社保问题大部分只能依靠地方政府规章和规范性文件。农民工社会保障立法的滞后状态，使其难以为市场经济和社会保障制度发展的需要提供法律依据。

1.社会保障立法现状

(1)国家立法现状。2l世纪前的社会保障立法中虽然有对农民工社会保障的规定，但因为制度设计缺乏可操作性基本处于停滞状态。2004年，国家开始对农民工的社会保障权利予以重视，国家层面上的社会保障立法开始实施。2004年1月1日，《工伤保险条例》正式开始实施。该条例赋予了农民工与城镇职工平等享受工伤保险待遇的权利，弥补了之前农民工因户籍差别而得不到社会保障的空白，标志着农民工社会保障全国性立法的开端。2004年5月，劳动和社会保障部发布了《关于推进混

合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》。该文件明确要求各地劳动保障部把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。2004年6月，劳动和社会保障部发布了《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，强调各类用人单位招用的农民工均有享受工伤保险待遇的权利，并对用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区以及对跨省流动的农民工如何享受工伤保险待遇进行了详细规定。2004年7月，劳动和社会保障部发布了《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，该《意见》明确要求各地劳动保障部门把与用人单位形成劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。2005年1月10日，建设部又公布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，指出有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。2006年3月17丑，建设部、中华全国总工会又公布了Ⅸ关于进一步改善建筑业农民工作业、生话环境切实保障农民工职业健康的通知》。这一连串的立法行动说明，针对农民工的社会保障立法在国家层面上实现突破。

(2)地方立法现状。农民工社会保障的地方立法始于上世纪90年代末，在各地方政府社保立法的探索过程中，逐渐形成了两种模式以上海为代表的为农民工单独建立社会保障法律制度的综合型模式和以北京为代表的将农民工纳入现行城镇社会保障制度框架的模式。2002年9月1日，上海市政府颁布了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，为外来务工人员建立了综合保险制度，包括了老年补贴、工伤(或者意外伤害)和住院医疗三项保险待遇。上海市要求凡用人单位使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员，都要缴纳综合保险费(用人单位使用的外来从业人员由单位缴纳，无单位的外来从业人员由自己缴纳)。除外地施工企业外，综合保险费率为12.5％，费基为上年度该市职工月平均工资的60％，其中的7％为养老补贴，总费率负担仅为城镇职工的1／4。上海市综合保险由劳动保障部门管理，商业保险公司运作。用人单位向政府指定的商业保险公司投保后，一旦外来民工发生工伤或因病住院时，就能获得相应的保险待遇。用人单位为个人累计缴费每满一年，外来农民工即可获得一份老年补贴凭证，并可在男性满60岁、女性满50岁时，到户籍所在地的商业保险公司约定的机构一次性兑现。同属于“上海模式”的另一个典型是成都。2003年3月1日起，成都市实施《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》，适用于本市行政区域内的国家机关、社会团体、城镇企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户和与之形成劳动关系的非城镇户籍从业人员以及无单位的非城镇户籍从业人员，包括工伤补偿或意外伤害补偿、住院医疗费报销和老年补贴三项待遇。成都市的费率为20％；费基分成几档，从社平工资的60％到200％不等，可选择；缴赞由单位和个人共同承担，且由劳动保障部门经办。农民工专项保险费率相对较低，基金封闭管理，在当地推行相对比较顺利。

与“上海模式”实行综合保险不同的是

“北京模式”。北京市于2001年8月颁布了《北京市农民工养老保险暂行办法*，要求用人单位必须为农民工办理养老保险手续。规定农民工与用人单位解除劳动关系时，经本人同意，农民工可一次性领取养老金，并终止其养老保险关系。2004年9月1日起，北京市开始实施《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》和《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》，2009年1月1日，北京市开始实施《北京市人民政府关于印发北京市城乡居民养老保险办法的通知》，至此，北京市农民工可享受工伤、医疗及养老在内的三项社会保险项目。同属于“北京模式”的还包括深圳、厦门、珠海、广西等地。

2.社会保障立法存在的问题

虽然21世纪后我国在国家和地方层面的农民工社会保障立法都取得了一定的成就，但总体来看，我国目前的农民工社会保障立法仍处于滞后、薄弱状态。

(1)立法空白多。首先，从立法层次方面看，迄今为止，我国尚没有一部全国性的《社会保障法》，更不用提针对农民工的全国性的法律、法规了。在全国人大及其常委会颁布批准的法律和条例、国务院现行条例及决定、劳动和社会保障部及有关部委规章中，均没有关于农民工社会保障问题的明确规定，关于农民工的社会保障立法目前主要还是依靠地方政府规章和规范性文件。其次，农民工在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，仲裁机构和人民法院无法根据统一、有效的法律规范对社会保障争议进行仲裁或判决，处于无法可依的状态。再次，在立法项目的种类来看，综观我国现有的针对农民工的社会保障的立法，其所覆盖的项目仅限于劳动和社会保险方面，地方各级政府现有法规主要集中在社会保险中的养老、医疗和工伤三个方面，没有一部是有关农民工的社会救助和社会福利的。

(2)立法位阶低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。作为调整社会保障关系的社会保障法是经济法体系中重要的部门法，应由国家最高立法机关全国人民代表大会及其常委会制定法律予以规范。作为其中一个子项目，对农民工的社会保障立法亦应涵盖其中。但近些年来我国各级政府及有关部门先后出台的相关法规大多以国务院及各部委发布的“条例”、“决定”、“通知”、“办法”、“意见”等形式出现，更有甚者，在条例、通知、办法、规定前又常常贯以“暂行”“试行”字样，立法层次过低。

(3)立法体制不规范，全国立法与地方立法之间，各地方立法之间相互冲突。一方面，立法主体多元，社会保障法规制定过中多种主体参与，如劳动、卫生、民政、工会等，“法多门，各行其是”；另一方面，由于社会保障的国家立法滞后，地方立法在社会保障立法中担当了重要的角色。但各地方社保立法畸形繁荣，各地的险种设置、缴费主体、缴费比例、享受方式以及享受标准都不尽一致，因而纵向上不贯通、横向上不协调。这样的立法无法满足农民工在各地流动又能实现社会保障连续性的梦想。

三、我国农民工社会保障立法模式选择

作者认为，我国应当建立相对独立的农民工社会保障立法模式。所谓相对独立，可从三个方面理解：一是农民工社会保障制度不直接纳入现有的城镇或农村保障体系，而是建立一种新的政策方案，与城镇社会保障制度相延续而又有区别，二是农民工社会保障制度的独立性只相对于城镇和农村社会保障，不针对社会保障体系整体，它是构成整体的一部分；三是这种独立性只是阶段性的，社会保障制度的城乡一体化将消除这种独立性。这种相对独立的保障模式能够根据不同类型的农民工对社会保障的需求与制度建设的可能性来分类别地进行制度建构。逐步将农民工纳入社会保障对象。

根据农民工所从事的职业特点及流动程度不同，可将农民工主要分为以下三类：第一类为有雇主且职业稳定、有固定收入的农民工。此类农民工绝大多数已在城市居住多年，与城市居民已无二致；第二类为有雇主但职业不稳定、也无固定收入的农民工，此类农民工一般流动性较强；第三类为无雇主的农民工。对于第一类农民工，应当让其享受“市民待遇”，允许其进入现在的城镇社会保障体系，与城镇劳动者享有同样的权利。其社会保障项目的设置及经费筹集方式均应与城镇职工相同。对于后两类农民工，由于其流动性较强，对他们应采取比较灵活的立法，当前最迫切的是按照普遍性原则建立工伤保障制度。层出不穷的农民工工伤事故和劳资纠纷，决定了农民工工伤保险制度应作为最基本的社会保障项目优先得到确立。此外，还应考虑为后两类农民工建立社会救助制度，包括遭遇天灾人祸时的紧急救济、特殊情况下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法德楞助等。

选择适合我国国情的农民工社会保障立法模式，制定针对我国农民工的社会保障法律，完善农民工社会保障立法体系，是我国政府走向为我国经济社会发展做出卓越贡献的农民工提供符合和谐社会与可持续发展社会要求的社会保障服务的关键一步。