矿难由乱到治的法律进路

矿难由乱到治的法律进路

编者按：对我们来说，“矿难”一直是一个沉重的话题。一个时期以来，频发的矿难引发社会各界广泛关注，各级政府对煤矿生产安全的治理整顿便是这种关注的最核心体现。另一方面，我们社会对矿难的遗忘、冷漠程度也随着矿难的频发发生而逐步加深。一系列的矿难事件在转化为黑色铅字的背后，是逝去的一个个鲜活生命。聚焦频发的矿难事故，唤起社会各界对煤矿生产安全的关注，探讨解决问题的各项对策，是提高煤矿安全生产质量、转化经济增长方式的必由之路，也是建设以人为本的和谐社会的必然选择。本文以2010年6月21日发生在平顶山卫东区兴东二矿重大煤矿事故为契机，邀请专家学者从不同角度发表看法、献计献策，以期能有效的减少乃至避免此类事故的发生贡献绵薄之力。

矿难之 痛

平顶山矿难事故：2010年6月21日1时40分许，河南省平顶山市卫东区兴东二矿井下发生一起炸药爆炸事故，事故发生时井下有作业人员75人，事故发生后有26人获救升井。事故共造成49人遇难、26人受伤（其中7人重伤）。该矿为乡镇煤矿，2008年被批准由6万吨／年技改为9万吨／年。截至2010年6月6日，该矿采矿许可证等证照均已过期，按照河南省人民政府《关于加强煤矿安全生产若干规定的通知》（ 豫 政〔2010〕17号）文件要求，该矿已被确定为关闭矿井。

两年来重大事件回顾

●2009年5月30日，重庆綦江县同华煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，30人死亡，77人受伤。

●2009年9月9日，河南平顶山新华四矿瓦斯爆炸事故，76人死亡。

●2009年10月8日，湖南冷水江市锡矿山闪星锑业公司南矿发生钢丝绳断绳事故，26人死亡，5人重伤。

●2009年11月21日，黑龙江省龙煤控股集团鹤岗分公司新兴煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，420人获救，108人死亡。

●2010年1月5日，湖南湘潭县谭家山镇立胜煤矿发生火灾事故，34人死亡。

●2010年3月1日，内蒙古神华集团骆驼山煤矿发生透水事故，46人升井，有31人被困井下，因无生还可能停止搜救。

●2010年3月28日，华晋焦煤公司山西王家岭煤矿发生特别重大透水事故，38人遇难，115人获救。

●2010年3月31日，河南伊川国民煤业井下瓦斯突出，发生爆炸，40人死亡，6人失踪。

●2010年6月21日1时40分许，河南省平顶山市卫东区兴东二矿井炸药爆炸事故，事故共造成49人遇难、26人受伤（其中7人重伤）。

●2010年7月17日20时10分，陕西韩城市新鑫矿业公司小南沟煤矿井下发生电缆着火事故，现场作业的28名矿工全部遇难。

网络媒体评论

2010年1至5月份，全国范围内各类事故总数比去年同期下降了7.3%，比去年同期减少11816起；事故造成死亡人数比去年同期下降11.7%，比去年同期减少3735人。煤矿安全生产事故总量比去年同期下降了15.3%，但是煤矿事故死亡人数和去年同期基本持平，死亡人数增长了1.2%。今年1至5月份，全国煤矿事故共死亡1012人。

——2010年06月23日新华网

死了人才重视固然是悲哀，但毕竟人命还是有代价的，但死了人之后还是假重视、不重视，热衷于作秀与表演的话，恐怕就连这点价值都是没有了。每天我们都会看到同样的新闻，看到同样的重视，试问一下，您对矿难还有多少震惊？

——凤凰微博

平顶山矿难只是我们经济大发展下的一个缩影。有时候经济的发展与人的生命是存在矛盾的。要大力发展经济就必须要付出生命的代价，要珍视生命就要刻意去放缓经济的发展。在这一点上，我们无疑选择了前者。——新浪微博

以往矿难频发，民营小煤矿成为罪恶渊薮，在整合之后成为国有煤矿的专利，2009年发生的4起特大矿难，有3起发生在国有大型煤矿。今年以来几乎所有的大型矿难都出自于国有煤矿。股份制与国有大矿并未显示出他们高人一等的觉悟……不是企业的性质，而是寻租的空间，决定了煤炭行业腐败案件的发生率。

——叶檀：《煤矿违规，与企业性质关系不大》，载《新京报》2010年6月21日。

国家安监局局长骆琳说，从“6·21”爆炸事故中可以看出，地方政府对非法违法生产经营行为打击不力，对应关闭的矿井态度不坚决，措施不过硬，采取的断电封堵等关闭措施不落实，相应执法措施形同虚设，甚至存在弄虚作假的问题，安全生产执法行动和监管措施不深入、不得力，是一起典型的由于县乡政府安全监管缺失、监管人员玩忽职守而导致的重大责任事故。

——2010年6月28日《瞭望》新闻周刊

矿难之 因

1.当前煤矿事故多发频发的原因分析

◆刘龙海 河南省汝州市人民检察院党组书记、检察长

2004年以来，汝州市人民检察院共立案查处各类渎职侵权犯罪44人，其中涉煤矿重大责任事故玩忽职守犯罪20人，占立案查处案件数的45.5%。通过对近年来所查办的涉煤矿事故渎职案件分析，发现导致煤矿事故多发、易发的原因有以下几方面：

一、不符合生产条件的中小型煤矿非法偷生产，是导致煤矿安全事故多发、易发的直接因素

2004年以来，汝州市人民检察院立案查处的涉煤矿渎职案件均是不符合生产条件的矿井。主要有两种非法类型：一是无任何证件手续的小煤窑，在开采条件恶劣的情况下非法开采造成事故。如2005年办理的佑某某玩忽职守案，佑身为乡企业委非法小煤矿稽查队队长，不认真履行监管职责，对非法坑口监管不力，并隐瞒事故，使辖区内无任何证件手续的小煤窑长期危险采煤，致使一名矿工触电死亡。二是按有关规定只允许通风排水、违法限期整改或停产整改的矿井，非法大规模偷生产造成多人死亡的重特大事故。2004年以来立案查处的20人6起煤矿责任事故案件，除非法小煤窑这1起事故外，其它5起都是因按规定不允许生产而偷生产造成多人死亡的重特大事故。2007年办理的汝州市半坡阳商酒务煤矿“3.22”透水事故玩忽职守案，该矿经有关部门批准为技术改造矿井，同意单项工程开工技改，技改工作面为两个，每个工作面技改核定入井12人，每班入井人数最多为24人，根据上级主管部门规定，该井只允许单项工程改造，不允许掘进生产，而该矿违反规定超人数入井，违规偷生产，导致3月22日22时许发生重大透水事故，造成15人死亡，8人受伤的严重后果。

二、煤矿企业重生产，轻安全，追求利益最大化是导致煤矿安全事故发生的根本因素

主要反映在：1、漠视安全教育和培训。根据安监总煤矿字［2005］135号文下发的《煤矿安全培训监督检查办法（试行）》第三条规定，“煤矿企业必须按规定组织实施对全体从业人员的安全教育和培训，及时选送主要负责人、安全生产管理人员和特种作业人员到具备相应资质的煤矿安全培训机构参加培训。”但实际情况是，出事故的煤矿根本不能达到对全体从业人员的有效培训，有的煤矿即使是"五职矿长”也只是有其名，无其实，无实际进行培训，仅是出钱买个证或伪造假资格证蒙混通过煤矿监督人员检查而已，更不必说对矿工进行培训了。使得煤矿安全生产管理人员和技术人员不重视安全引导生产，矿工缺乏自我保护意识，盲目服从，危险作业。2、不重视设备的添置、更新。为开源节流，达到少投入，高回报的目的，降低成本投入也成为矿主节源增收的一种手段，有相当一部分煤矿对应该添置的设备不添置，对老化的设备不更新，只维持在“机器能转出煤”的低作业条件状态。这样，矿工下井作业时，不能有效预测事故隐患，或者有些矿井根本就不配备检测隐患的设备，使矿井时刻处于爆发事故的危险状态。3、为赚取高额利润，煤矿负责人和安全生产管理人员违规指示矿工弄虚作假，逃避煤矿监管部门检查，为事故的发生埋下了隐患。4、由于未接受系统的安全教育和培训，矿工安全意识差，为多赚钱，自愿违规冒险下井作业，为矿主偷生产提供了便利。如2009年我们立案查处的平顶山市新华区新华四矿“9.8”特大瓦斯爆炸事故玩忽职守案显示，该矿本为技改矿井，却长期借技改之名偷生产，当煤矿、国土资源、政府驻矿等监管人员到矿上检查时，井面的调度人员或其他人员就通知井下作业矿工，矿工就撤离逃避检查，并且，在采煤时，不但不进行瓦斯检测，还为防止瓦斯报警器响，招致煤炭监管部门检查，工人竟将报警器扔进风筒。总之，想尽一切办法偷生产，最终导致死亡特大瓦斯爆炸事故。

三、官煤勾结，监督不力，助长了煤矿违规偷生产的气焰

作为政府及煤炭监管部门，其职责之一就是监督、管理、引导、支持本地企业的合法经营，包括煤矿企业。但却出于种种不良目的，不但对煤矿疏于监督管理和引导，出事故时还帮助隐瞒，使煤矿敢于一而再，再二三的顶风冒险行为，为煤矿事故多发起到了推波助澜的作用。监督不力的原因主要有三方面，一是党委、政府为追求经济收入，不使政绩落后，对辖区煤矿违规偷生产放松管理。办案中发现，包括违规偷生产的煤矿在内，大多都定期给辖区政府纳税或交一定数额的“安全保证金”，甚至有的辖区政府还强行让煤矿以捐款的形式交钱，这就是煤矿长期违规偷生产，而政府及煤炭监管部门总发现不了的“奥妙”。如新华四矿按规定是技改矿井，不允许生产，新华区煤炭工业局每月却存有该矿的产煤记录，能说政府监管部门不知道其偷生产的情况吗？又如查办的汝州市某乡政府滥用职权乱收费情况，虽未构罪立案，但存在向辖区煤矿以捐款的形式10万、15万不等收费的违法行为，这种情况，政府对煤矿的监管还会有力度吗？二是由于安全生产对政绩的一票否决，当地党委、政府怕影响政绩，煤矿出事故后极力隐瞒。如我省安监局长李某某受贿案，有的行贿人就是煤矿辖区的父母官，为了隐瞒辖区煤矿事故，保住“政绩和官帽子”，由矿上出钱，自己亲自出马四处"活动"隐瞒事故。这样，虽说一时“皆大欢喜”，但却助长了煤矿偷生产的气焰，害了煤矿企业。三是有的煤矿和煤矿安全的监督者暗地结成利益联盟，使得煤矿的外部监督力量如同虚设。如上述新华四矿“9.8”特大瓦斯爆炸事故案，新华区煤炭工业局上至局长，下至对煤矿负有直接监管职责的煤管所人员，在对该矿进行复工验收时300元至3000元不等的收受钱财，使该矿在不符合生产条件的情况下验收合格，并长期无视监管，违规大规模偷生产，煤管人员争一只眼，闭一只眼，最终导致死亡76人的特大瓦斯爆炸事故。

四、责任处理不到位，震慑和预防功能缺失

刑法的目的不仅是惩罚犯罪，还要预防犯罪。煤矿事故一发生，虽然对涉嫌犯罪的相关人员做出了处理，但处理不到位，达不到杀一儆百的效果。一是对涉煤矿渎职人员处理较轻。这固然有刑法本身对渎职类犯罪规定量刑轻的客观因素，但也不能排除执法者执法随意的主观因素。多年来，不论事故损失大小，死亡人数多少，对煤矿有关负责人的量刑最高也就是3—4年，难以突破5年。对煤炭监管人员处罚更轻，就近几年所办的涉煤矿事故渎职案件，截止目前，最高量刑是有期徒刑三年，缓刑五年，且均保留着公职，该从事什么职业还从事什么职业，毫发未损。二是对重大责任事故涉案人员处理不到位，存在煤矿实际受益者得不到处理，接受不到教训的情形，从而有机会继续变本加厉的违规经营，牟取暴利。如2006年办理的小屯镇半坡阳商酒务煤矿“5.5”煤炸事故，仅对实际经营该矿的矿长和负责安全技术的人员进行了处理，而实际投资控股人却未得到处理，继续组织人员违规偷生产，以至于2007年该矿紧接着又发生了“3.22”透水事故。

2. 矿难频发，原因何在？

◆王常山 浙江省绍兴市人民检察院检察官

◆张 杰 最高人民检察院职务犯罪预防厅检察官，法学博士

国家煤监局局长赵铁锤6月19日透露，进入三月份，我国煤矿安全生产出现了事故严重反弹的态势。而且呈现“四个集中多发”的态势，即重特大事故集中多发、非法违法事故集中多发、基本建设项目事故集中多发、中央企业和国有大矿事故集中多发。［1］频发的矿难给科学发展观的贯彻落实和和谐社会建设带来浓重的阴影，给人民群众的生命财产安全造成严重损失。矿难频频发生，其背后究竟隐藏着什么样的原因呢？

一、监管缺位，监督不力是矿难频发的首要原因

监管部门在对煤炭生产企业的资质审批过程中，在企业的生产、监督、检查过程中，把关不严、检查不力、不履行或不正确履行职责的现象普遍存在。矿山环评报告、地质报告等林林总总的相关审批手续，往往是专家们在会议室里根据报告内容的好坏书面审批出来的，缺乏对方案的实地查看、下井验证。监管部门在相关证照的复查验收中也同样如此，不能严格把关，使得煤矿企业的复查验收一带而过，流于形式。审批不下井、检查看报告、复查走形式的现象普遍。严重者，一些监管部门甚至滥用职权，降低门槛，视国家关于安全生产监管的法规形同虚设，在日常监管中超越职权为不符合条件的企业违规生产提供便利，甚至滥用职权帮助无证企业取得合法开采的相关证照，为非法生产披上合法外衣。此外，对于发现的事故隐患，不能及时采取果断措施消除，对于检查时提出的整改措施，也不能认真深入地督促和落实，往往只注重表面文章。在日常的煤矿安全生产的执法检查中，监管部门更是常常疏于监管，脱管、漏管等监管缺位现象普遍存在。总之，种种监管不力行为，为矿难事故的发生埋下了严重的隐患。例如，2008年河北蔚县李家洼“7·14”矿难的矿井，竟无任何审批手续，无任何证照，完全是非法开采，非法生产。

二、权力寻租，权煤交易是矿难频发的深层原因

几乎每一起矿难背后都能看到权力与利益相互纠葛的影子，几乎每一起矿难总有人因为利益问题而渎职侵权触犯法律。矿难的发生，与权力寻租、权煤交易存在千丝万缕的纠葛。这种典型的“权力资本腐败”，与我国社会转型期政企不分、政企合一，权力行使不规范密切联系。相关职能部门与不法业主沆瀣一气，与矿主结为朋友，接受吃请，收受贿赂，大搞权力寻租、权煤交易，对于业主的违法生产行为置若罔闻，放弃监管，有的甚至还充当违法生产经营行为的“保护伞”，为违法生产经营行为保驾护航。“当权力成为一种商品并进入到市场进行交易后……，与经济资本建立利益共同体”时，腐败将不可避免。［2］在矿难事故中，往往就是权力进入矿业，寻求经济利益；权力与利益联姻，为谋求暴利，置安全法规、矿工生命于不顾，最终，矿难的发生，只是将官煤勾结埋下的导火线最终引爆而已。据报道，山西贾家堡“7·2”矿难的矿主曾某就是一名在职的公安干警，河北蔚县县政府及镇部分领导也已成为李家堡的股东。

三、利益诱惑、盲目逐利是矿难频发的直接原因

受国有企业改制的影响，我国煤矿企业大量存在承包经营现象。这些私营业主往往只注重经济利益，忽视安全投入和安全教育，从业人员往往没有进行安全生产知识培训，有的甚至根本不具备上岗资格，漠视隐患、违章作业、敷衍整改时有发生。同时，少数地方政府主管领导、行业主管部门没有树立科学发展观念，不能紧密结合加快转变经济发展方式，调整优化产业结构，淘汰落后生产能力，没有尽力加快技术改造，严格企业管理，进一步提高企业安全生产水平。而是为了地方经济利益，盲目追求经济指标，无视甚至纵容非法开采，放弃监管职责。对矿主超能力、超强度组织生产、私挖烂采等违法现象视而不见。在眼光紧盯经济利益的情况下，煤矿生产应当具备的安全条件、矿工素质培训，早已置之一边，矿难的噩梦又怎能摆脱？

四、制度不严、法律缺位是矿难频发的制度原因

法国灾害学家爱尔维修说：“每个研究人类灾害史的专家都确信，世界上的大部分灾害都缘自于人类的无知和麻木。”这种无知和麻木在制度建设方面表现明显。虽然我国为保障煤矿安全生产制定有 《煤矿安全监察条例》、《煤矿安全监察行政处罚办法》、《国务院关于预防煤矿安全生产事故的特别规定》等多部法规、规章，但首先，我国目前关于煤矿安全生产的制度大多是对已发生事故进行处理，而预防矿难发生的制度欠缺。特别是企业自身关于规范生产制度、现场管理制度、班组制度等预防事故的制度欠缺，往往是导致矿难发生的直接原因。其次，相应的处罚制度不配套。矿主违法成本低，刑法规定的重大责任事故罪最高刑只有七年以下有期徒刑，与动辄死伤几百人的损失严重不相符合，使得矿主敢于屡屡违法生产。第三，政府安全生产问责制不健全。问责制存在对象不明确、范围不清晰的问题，使得政府相关人员负责安全生产的这根弦始终没有奏出最强音。最后，监控制度不健全。我国的矿山安全生产检查主体，负责抽查的人、负责检验的人、负责公布的人都是相同主体，这恰为矿主搞权煤交易指明了方向。

注释：

［1］http：//www.chinanews.com.cn/ny/news/2010/05-19/ 2291624.shtml，中国新闻网，2010年7月2日登陆。

［2］邵道生：《中国：阻击腐败》，社会科学文献出版社2010年版，第148页。

3. “煤矿事故”背后的“制度故事”

◆于宏伟 国务院法制办政府法制研究中心干部，法学博士

◆李 静 华北科技学院讲师，法学硕士

据有关统计，在我国近10年间矿难事故吞噬了5万余人的生命。冰冷数字后消逝的这些曾经鲜活的面孔，使我们不得不对煤矿事故频发的深层制度原因进行反思。笔者认为，这些制度方面的原因既包括某些重要制度的缺失，也包括现有制度没有得到有效执行，主要表现在以下三个方面：

一是宏观调控。不少专家学者认为，煤矿事故频发的重要原因之一是矿业权界定不清，产权不清导致了煤炭企业不顾生产安全的短期行为。但从法律层面上看，根据《矿产资源法》、《物权法》等有关规定，矿业权的内容是清楚的。矿业权包括探矿权和采矿权。探矿权是在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘探矿产资源的权利；采矿权是在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。实际上，仅仅有清晰的产权并不能使得矿业权得到有效保护，还必须有相关制度的完善。目前，矿业权保护的难点之一就在于如何协调矿山企业保护与国家宏观调控之间的关系。根据中央政策，我国政府职能转变的方向是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，但是经济调节即宏观调控的方法和手段在法律上一直没有规范，有些地方政府对煤炭行业进行宏观调控的方法颇值商榷。比如，近年来，出于调整产业结构、转变经济发展方式、提高煤矿生产安全等考虑，有的地方政府对煤炭生产企业提出了最低产能的条件要求，不能达到标准的，限期关闭或者由符合条件的煤炭企业兼并，由此导致大量中小煤炭生产企业只能低价转让其企业，受到很大损失。但由于法律对此没有规定，被关闭或者兼并的煤炭企业无法获得法律上的救济。基于对此种宏观调控预期，煤炭生产企业的理性选择必然是以最低成本、最短时间收回投资和赚取利润。从近年发生的这些重大煤矿事故来看，关闭或者兼并力度比较大的省份，往往是煤炭事故发生比较多的省份。由此可见，有关宏观调控方面的制度亟待立法。

二是价格管制。价格在本质上是一种利益分配机制，合理的价格才能引导资源的合理配置。根据现行的《中央定价目录》，国务院价格主管部门及有关部门定价的商品和服务项目包括重要的储备物资、国家专营的产品、部分化肥、部分重要药品、教材、天然气、中央直属及跨省水利工程供水、电力、军品、重要交通运输、邮政基本业务、电信基本业务、专业服务等13类，除此之外的商品和服务价格由市场供求决定，但对于“重要的储备物资”具体包括哪些，法律法规规章中都无规定，国有煤矿的煤炭价格仍然受到政府价格指令的控制。例如，今年6月25日国家发改委要求神华集团、中煤集团等大型煤企维持煤炭价格稳定，年度合同煤价不能变，已涨价的煤炭企业要在6月底前退回；国有煤炭企业、行业龙头企业要带头保持市场煤价基本稳定。国家对煤炭价格的控制，使煤炭生产只能更多的依靠产量增长来弥补各项成本和保持业绩成长，必然导致不顾生产安全而“赶时间、赶进度、赶利润”，而煤炭供应量的增加又会在一定程度上带来煤价的下跌，使煤炭企业要进一步增加产量，形成过分追求产量增长的恶性循环。粗放式的生产经营方式在很大程度上是由于价格关系没有理顺。煤炭价格控制使得煤炭企业要从各方面降低成本，延长安全生产设备使用年限、降低安全生产设施标准、减少煤矿的停产检修等都会成为企业的选择，而这显然会大大增加煤矿事故的发生概率。当然，考虑到我国目前矿产资源补偿费还比较低、采矿环境污染还没有补偿等，价格管制的影响还没有充分显现，但随着矿产资源税费改革及采矿负外部成本内部化，价格管制对安全生产的负面影响将会凸显。

三是责任追究。从成本收益分析的角度看，某种违法现象频繁发生，其背后的成本收益差额肯定巨大，需要进行调整以恢复相对均衡。煤矿事故发生后，企业及其负责人承担的法律责任包括三个方面：（1）民事责任，从近年的补偿标准来看一般是每个死者补偿20万元，但相对于企业每日几百万的利润根本没有威慑力；（2）行政责任，根据《煤矿安全监察条例》的规定，罚款金额为3万元以上15万元以下，这一数额与违法采矿可得的利益相比微不足道；（3）刑事责任，发生煤矿事故构成犯罪的追究刑事责任。其中，《刑法》第397条规定，滥用职权或玩忽职守的，“情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑”；对徇私舞弊的，“情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑”；第408条规定了环境监管失职罪，量刑更轻，“处3年以下有期徒刑或者拘役”。法律法规对于煤矿事故的责任追究力度过轻，再加上责任追究制度由于种种原因没有得到很好执行，使得违法成本很低，难以对频发的煤矿事故形成有效遏制。因此，要减少和防止煤矿事故，宜用重典，加大责任追究的力度，提高各类责任标准，并确保责任追究制度的落实。例如，可借鉴美国的《矿山安全和健康法》的规定，对引起或可能引起伤亡事故和损害健康的严重违规行为责任人，要追究刑事责任；即使未造成严重后果，也要交由司法部门起诉审判。

矿难之 治

1.运用好“预防”和“打击”两手政策遏制“矿难”事故再次发生

◆郭 健 中国政法大学博士后研究人员，司法部预防犯罪研究所助理研究员

防止煤矿开采领域犯罪的刑事政策包括预防和打击两个方面。“预防”政策是国家为防患于未然，在“矿难”发生之前所采取的策略与措施；“打击”政策则是国家在“矿难”事故发生后所实施的“秋后算账”，通过对相关责任人科处刑罚等措施以期达到防止犯罪活动的再次发生。事先“预防”政策优于事后“打击”政策，毕竟“矿难营救不如杜绝矿难”，但迄今为止，“预防”政策并未引起人们足够的重视，往往被忽视、空置或流于“口号”，“预防”政策不力是“矿难”频发的主要原因之一；“打击”政策具有“亡羊补牢”之义，将那些利益熏心、草菅人命的“黑心矿主”以及拿着纳税人的钱不为人民办事甚至额外“捞钱”的政府公务人员绳之以法，可以实现最起码的社会正义。

事先“预防”政策的有效性，取决于对矿难频发原因的准确把握和认知。只有明确了导致矿难频发的原因，国家做出的重大法律决策，才能更有针对性和实效性。问题是矿难事故的成因具有复杂性,其中包括了煤炭生产企业违法违规组织生产,安全生产主体责任不落实,超能力、超强度开采,一些企业安全管理混乱,地方政府有关职能部门监管不力，矿工文化层次和专业技术水平差，煤矿基础设施落后、非法开采、违法生产、越界生产，官商、官煤勾结，相关法律制度不健全等等。这些原因交织复合,最终导致了矿难事故的频发。

矿难产生原因的复合性，决定了矿难预防政策体系的全方位性。预防矿难发生，要综合采取经济措施、科技措施、教育措施、行政措施和法律措施。而我国煤炭生产相关法律制度的不完善是导致矿难发生一个很重要的原因。我国现有的有关煤矿安全生产的法律法规相对滞后,在有些方面不能适应新的形势的发展变化；相关法律之间规定不衔接，给司法人员办案带来了很多问题,实践中因有关定罪量刑标准不明确而影响案件办理的情形时有发生；与矿山安全有关的法律体系也不是很完善,急待修订。

加强煤矿生产安全立法是“预防”政策的重要内容。近些年，面对煤矿严峻的安全形势，党和政府加快了安全生产法制建设步伐。2002年6月29日，我国通过了全面规范安全生产的《安全生产法》，其后，国家又相继出台了 《煤矿安全生产基本条件规定》、《煤矿安全监察罚款管理办法》、《煤矿建设项目安全设施监察规定》、《安全生产许可证条例》等法规，形成了比较完整的安全生产法律法规。但是，我国的安全生产法律法规的科学性值得商榷。

我们知道，法律反映的是立法者对人类本质属性的认知能力和把握水平，表达的是利益相关方或者利益共同体均衡博弈并可复制的过程。法制的科学性决定法制的实效性。而法律科学性的内涵十分丰富，主要包括：法律设计的理性假设、法律法规设定的标准、执法机构的独立性、执法问责以及具体的法律条款内容的设计等方面。而目前导致我国矿业安全法制失灵的主要因素有以下几个方面：一是立法层级低，有的明显违背既是运动员又是裁判员的禁止规则。现行煤矿安全生产立法多为行政立法，对煤矿安全生产违法行为多以罚款、行政处分等方式处罚，上升到刑法层面调整的并不多，处罚明显较轻。精明的“经济人”在巨大的利益诱导面前，甘愿“牺牲我一个，幸福一家人”，更何况，牺牲与否尚不确定。二是法律法规缺乏有效的制约与激励机制，没能建立起矿难事故举报奖励和保护举报人的制度以及严格的谎报、瞒报受罚直至追究刑事责任的理性规则。另外，现行的矿业安全法律体系中，缺乏配套的煤矿市场准入标准，煤矿企业与现代企业制度中公司相融合的标准，煤矿的安全标准，矿工的安全与健康标准等。对矿工权利的保护还仅仅维持在生命安全方面，至于因煤矿事故负伤以及因工作环境导致的职业病的保护明显弱化。三是执法机构和执法人员附属于地方政府，缺乏相应的独立性，导致监督失效。结果是横向体制内无监督，纵向体制监督鞭长莫及，体制外监督不畅通。事前监督少而软，事中监督缺乏有效措施，事后监督多而乱。权力受不到制约，必然导致权力滥用和腐败，矿难的频发事出有因。

“打击”政策是遏制矿难发生的最后手段。防止矿难事故,经济手段和行政手段是必要的,但当单靠这些手段不足以有效地防止矿难事故,遏制矿难事故频发的势头时,我们有必要考虑求助于强有力的刑法手段,相应地加大刑法在保证煤炭安全生产方面的调控作用。刑法是国家的基本法,其调整的范围最为广泛,制裁手段最为严厉,正因为如此,刑法便具有保障法的属性,它是社会调控手段中的最后手段,其他如民事法、行政法、经济法的手段不足以平衡冲突中的社会关系时,国家便要发动刑罚权而提起刑事法律程序。但是，我国刑法中具体法律设计存在较多问题，比如忽视或低估经济人对成本与收益的判断力，导致法律只是纸面上的东西，不能进入人们的现实生活。商业社会里，企业家和生意人往往把罚金等刑罚措施视为“特许费”，做生意的一定代价，国家对这种情况的反应莫过于加重处罚措施。我国刑法第134条规定了重大责任事故罪，尽管刑法修正案将法定最高刑由原来的7年提高到15年，但此项修改还没有一步到位，建议增加规定，“对于矿主或直接指挥人员，明知自己的决策或者指挥行为可能发生重大事故，放任其发生的，以故意犯罪论处”。另外，可以借鉴西方国家普遍建立严厉的安全生产法律制度。比如美国,虽然多数州已取消了死刑,但对安全违法行为最高可判处终生监禁。澳大利亚的煤矿安全与健康法也规定,矿主和经理人员如果违法违规生产,不仅要予以高额经济处罚,严重的要注销执业执照,终生不允许再从事煤炭生产行业。

2.完善刑法规定，斩断利益诱因——重大安全生产事故的刑法对策

◆刘 涛 最高人民法院研究室法官，法学博士

《刑法修正案（六）》于2006年6月29日公布施行。此修正案的颁布实施被认为是国家安全生产领域法制建设的一件大事，是运用法律手段严惩安全生产领域犯罪行为的重大举措。《刑法修正案（六）》施行4年来，各生产作业部门也早已提出“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，然而严重矿难等重大安全事故依然屡屡发生。大量矿难的发生与利益诱因是分不开的。有的煤矿为赶进度对工人制定各种严厉的惩罚标准，指令作业人员违反有关安全管理的规定生产、作业，有的煤矿超出许可期限仍然私自生产，究其原因，都是利益的驱动。而刑法规定的重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪和重大劳动安全事故罪，对这种利益驱动并未作有针对性的规定。因此，我认为，应当着眼于这一点，进一步完善刑法规定，斩断利益诱因。

一、对重大责任事故罪和强令违章冒险作业罪应当规定单位犯罪主体

煤矿作为一个生产单位，按照单位的统一决策和具体决定来设置安全生产设施、提供安全生产条件、规定安全作业程序并安排生产。刑法第134条规定，在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，构成重大责任事故罪；强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，构成强令违章冒险作业罪。按照此种规定，处罚的主要是作业人员和具体指挥人员。然而，实践中，煤矿的作业人员和具体指挥人员往往都是受到投资决策人员和高层管理人员的指令操控的，是为煤矿获取巨额利益服务的。作业人员作为被指挥者，往往不具有自主权。因此，对于煤矿为其利益，集体决定，指令作业人员违反有关安全管理的规定进行生产、作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，也应当规定为重大责任事故罪；对于煤矿强令作业人员违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，也应当规定为强令违章冒险作业罪。

二、对重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪和重大劳动安全事故罪应当规定罚金刑

在生产、作业中违反有关安全管理的规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的；强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的；安全生产设施或者安全生产条件不符合国家规定，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的，往往都不仅仅是缺乏安全风险防范意识，而与投资决策人员和高层管理人员追求利益最大化的趋利动机有着直接的关系。有些重大伤亡事故通过安全生产设施、安全生产条件的齐备本来是可以预防和避免的，而有的投资决策人员和高层管理人员却因投入过大等原因不愿投资。有些生产、作业中的重大伤亡事故通过遵守有关安全管理的规定本来是可以避免的，而有的投资决策人员和高层管理人员为了获取更大的利益却指令他人违反安全管理的规定，甚至强令他人违章冒险作业。从目前刑法对这三种犯罪的规定来看，仅仅规定了自由刑。刑法对作业人员、具体指挥人员甚或对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规定，都无法触及煤矿违反安全管理规定所攫取的巨额利益。对由于趋利动机而实施的犯罪，刑法往往都规定了罚金、没收财产等财产刑，从剥夺犯罪人的财产的角度来预防和遏止犯罪的发生。我认为，对重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪和重大劳动安全事故罪，也应当针对犯罪的利益诱因，对犯罪单位规定罚金刑，处以巨额的罚金处罚。

如果对重大责任事故罪和强令违章冒险作业罪规定单位犯罪主体，并对重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪和重大劳动安全事故罪规定巨额的罚金刑，那么因单位犯罪行为发生重大安全事故后，不仅直接负责的主管人员和其他直接责任人员将受到处罚，单位也将受到巨额的罚金处罚，它因违反安全管理规定而获取的利益将大幅减损甚至完全抵消。从利益诱因的角度而言，很多单位必将权衡利害，自觉遵守有关安全管理的规定，自觉设置安全生产设施、提供安全生产条件、按照安全作业程序指导生产，避免因发生重大安全事故而遭受利益上的巨大损失。

3. 透视矿难背后的职务犯罪

◆杜远银 河南省淮滨县人民检察院检察官

从近年来频发的众多矿难事故背后的职务犯罪来看，其具有以下特点:

一是多种犯罪相互交织，且涉及罪名多。矿难事故案背后的职务犯罪既包括渎职侵权犯罪，又包含贪污贿赂犯罪。在矿难背后部分国家机关工作人员与矿主在事发前存在权钱交易，事发后为了权钱互保，其结果就是重大责任事故、渎职犯罪与贪污贿赂犯罪相互交织在一起，使查处此类案件变得更为复杂和困难。

二是渎职犯罪和贿赂犯罪居多。煤矿行业作为热门行业滋生腐败、官商勾结并不是新动向，但绝大部分表现为行贿、受贿，却是行业腐败的主流。行业管理特权为行贿受贿提供了滋生的土壤，一方面是业主要拉拢腐蚀干部，另一方面是干部行使职权时肆意玩弄权力对行贿 “欣然笑纳”，腐败多以受贿、行贿、介绍贿赂、单位行贿、单位受贿形式出现，体现了矿难事故案的职务犯罪中渎职犯罪与贿赂犯罪居多的特点。

三是在煤矿部门中的腐败现象呈现出长期性、连续性、公开性的特点。临时的、零星的行贿少了，长期的、连续的行贿多了，并不因行业管理部门负责人的改变而改变，以致谁在这个位子上都摆脱不了已形成规模的行贿受贿风气，煤矿行业中的腐败现象呈现出长期性、连续性、公开性的特点。

四是涉及的单位、人员众多。单位犯罪之所以突出，在于一些单位为谋求不正当利益，不惜用行贿方式“拉关系”、“找靠山”，而一些行政管理部门也不惜以单位名义收受贿赂，谋求小集体利益。单位受贿又为个人行贿受贿起到了推波助澜的作用，使一个地区在一定时期内行贿受贿之风盛行。

4.及时参与事故调查依法查办职务犯罪

◆杜 邈 中国政法大学博士后研究人员北京市人民检察院第二分院检察官

近年来，全国发生多起重特大生产安全事故，给人民生命财产造成了重大的危害，在社会上造成了极其恶劣的影响。一些不具备安全生产条件的煤矿能够长期存在，非法开采、超能力、超定额、超层越界生产屡禁不止，很重要的原因就是在这些现象背后存在着少数国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守、索贿受贿等现象。为遏制此类事故的发生，检察机关作为国家的法律监督机关，应严格依法履行职责，充分发挥在加强安全生产和防范安全事故中查办职务犯罪的职能作用：

一是及时参与事故调查。重大生产安全事故发生后，涉及到抢险救护、对事故原因调查、责任认定、善后处理等，工作量大，场面混乱，一些犯罪分子趁机隐匿、伪造证据，以逃避法律的追究。如果检察机关介入事故调查不够及时，就难以发现和惩治背后隐藏的职务犯罪。按照《人民检察院〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》及高检院有关要求，要充分认识到检察机关同步参与事故调查对于查清事故责任的必要性，应邀或主动派员参与责任事故调查组，或是直接与有关职能部门联系参与调查工作。

二是突出查办职务犯罪的重点。一方面，要重点获取贪污、挪用公款，收受财物或者向他人行贿的；不依法履行职责，工作中严重失职渎职的；违法审批产生严重后果的；不依法查封、取缔、给予行政处罚，产生严重后果的；事故发生后，有关部门不立即组织抢险救灾、贻误抢救时机造成事故扩大，产生严重后果的；对事故隐瞒不报、谎报、拖延迟报，产生严重后果等职务犯罪案件线索。另一方面，要查处重大安全事故中该立案不立案；该移送追究刑事责任而不移交；放纵罪犯的有关责任人员，维护司法公平正义。

三是提高执法水平。为尽快找到案件侦破的切入点，检察机关应认真组织有关干警学习安全生产方面的法律法规和行政规章，认真分析案件重要线索，对照有关政策规定进行甄别，对违法违规的行为展开侦查。同时，要结合最新的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，在做好证据收集、固定工作的同时确保其合法性。

四是加强与有关部门的沟通协调。对安全事故的调查及处理需要强有力的组织协调，才能保证顺利开展。检察机关介入调查安全事故后，既要注意与事故调查组特别是安全生产、防范安全事故主管部门、公安机关等部门的联系，相互配合、相互支持，共同促进调查工作的全面完成。同时，也要注意独立行使检察权，切实履行对职务犯罪的侦查职责，依法追究相关人员的责任。

五是发挥检察一体化的体制优势。当前，安全事故背后的职务犯罪已经引起了国家的高度重视，检察机关也以此为契机加大了工作力度，但也存在发现难、查证难、处理难和阻力大等问题。为查办好上述犯罪案件，应强化以上级检察机关为龙头，以事故发生地检察机关为支点的职务犯罪案件查办体制：下级检察机关应加强向上级检察机关的请示汇报，寻求上级领导对于侦查工作的理解与支持；上级检察机关对下级检察机关查办有困难的或者不宜由有管辖权的检察机关查办的案件，可以直接派员参办、督办或者指定其他人民检察院查办。

六是积极参与安全生产领域的社会管理。要深入调查、分析和研究重大安全生产事故中职务犯罪案件的特点、规律以及产生的原因，开展类案调查分析，并针对存在的问题和漏洞，提出有情况、有分析、有防范措施的检察建议，促使有关单位进一步完善和健全工作机制，堵塞犯罪漏洞。同时，采取法制宣传、以案释法等方式，对广大干部群众宣传渎职犯罪的法律知识和危害，增强干部群众的安全生产意识和自我保护意识。