新中国“一五”计划编制工作的历史考察

张洪秋，王久高

（北京大学,北京100871）

新中国“一五”计划编制工作的历史考察

张洪秋1，王久高2

（北京大学,北京100871）

“一五”计划是新中国大规模、有计划地进行工业化和国民经济建设的开始。对“一五”计划的编制工作进行系统性考察，探讨“一五”计划编制的特点，及其产生的历史意义和深远影响，具有重要的史学价值。

“一五”计划；编制；考察

一、“一五”计划编制的背景和原因

新中国成立后，迅速地恢复国民经济，并适时着手开展大规模经济建设，是中国共产党巩固执政地位面临的首要问题之一。1951年2月，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上提出“三年准备、十年计划经济建设”的思想。会议根据经济开始好转的局面，决定自1953年起实施发展国民经济第一个五年计划，并要求着手编制工作的准备。中共决定编制五年计划，在当时而言，有以下三个方面的具体考量。

（一）向苏联学习和外交上的需要。新中国建立后，在与苏联的外交上实行“一边倒”的方针。与苏联建立紧密关系，并在各个领域向苏联学习，是新生的政权当时现实的选择。1953年2月，毛泽东在全国政协一届四次会议上就强调：“我们所走的道路，同其他人民民主国家一样，和苏联是相同的，苏联的今天就是我们的明天。”在经济建设领域，苏联在苏共十五大之后即开始了五年计划建设模式，至1938年第二个五年计划完成时，其已成为欧洲第一强国。因此，对于正在思考新中国如何实现工业化的领导人而言，无论从历史因素、意识形态的归属，还是从现实经验的判断上，苏联的五年计划模式都是当时最佳的选择模式。

（二）便于争取和落实苏联的援助计划。1950年 2月14日，中苏签订的《中苏友好同盟互助条约》包含了双方经济合作的框架性协议，但没有落实苏联具体的援助和经济合作项目。1952年，随着经济恢复工作基本完成，新中国大规模的经济建设即将开始，争取和落实苏联援助成为当时重要的任务。“一五”计划的编制便成为重要的准备性工作之一。1952年8月，在周恩来为首的代表团出访苏联之前形成的《一九五三年至一九五七年计划轮廓（草案）》、《中国经济状况和五年建设任务（草案）》和《三年来中国国内主要情况及今后五年建设方针报告提纲》三个文件，成为对苏谈判的文本基础。出访中，“中国代表团的主要任务是将五年计划的轮廓草案与苏联方面交换意见，并争取苏联的援助。”[1]经过反复的交换意见，至1953年5月15日，《关于苏维埃社会主义共和国联盟政府援助中华人民共和国政府发展中国国民经济的协定》正式签订，苏联援助中国的首批项目落实下来。

（三）维持过渡时期经济建设局面稳定需要。从1953年起，新中国大规模的经济建设正式启动。但是，当时正处于新民主主义阶段，五种经济成分并存，加之抗美援朝战争正在进行之中，如何在严峻而又复杂的形势下保持国民经济建设的正常进行，成为中共面临的主要问题。中共领导人认为保持国民经济高度的组织性、计划性是重要的应对之策。早在建国前后，毛泽东在修改《关于东北经济构成及经济建设基本方针的提纲》时就强调：“实行国民经济组织性和计划性必须严格限制在可能和必要的限度内，国营经济要首先适应这种组织性和计划性……由于有了多种经济成分，而且有了私人资本主义经济，特别是商人资本主义这一切情形，这使我们必须有无产阶级明确而周密的经济政策、经济计划与整套的经济组织去指导国民经济建设，绝不容许有任何模糊和混乱。”[2]编制和执行五年计划，正是实现国民经济建设高度组织性和计划性的有效措施之一。

二、“一五”计划编制的过程

“一五”计划从1951年初开始酝酿，至1955年2月基本定案，历时4年多，共编制了五次。第一次，从1951年2月至6月。2月，中央政治局扩大会议成立了由周恩来、陈云、薄一波、李富春、聂荣臻和宋邵文组成的五年计划编制工作领导小组。5、6月间，在李富春的具体组织下进行了第一次粗线条的试编工作，提出了五年计划的初步设想。但由于资料不全、抗美援朝战争还在进行等原因，编制工作进展不大，但毕竟为以后的编制工作奠定了初步基础。

第二次，1952年3月至8月，由中财委主持。3月，中财委向各大区下发《关于加强计划工作大纲》，要求各大区于6月底前分别提出本区五年计划的主要指标及轮廓计划。5月，在全国财经会议上，李富春比较深入地阐述了第一个五年计划的指导思想、方针任务和主要指标。7月，中财委向中央提交了《一九五三年至一九五七年计划轮廓（草案）》及其《总说明》。8月，周恩来亲自主持起草《中国经济状况和五年建设的任务(草案)》，同时，形成了《三年来中国国内主要情况与今后五年建设方针的报告提纲》。以上文件分析了国内状况，提出了五年建设的基本任务、指导方针和主要经济指标，为出访苏联，争取援助做好了准备。

第三次，从1952年底至1953年初。1952年11月，为了根据访苏代表团所反馈的苏联意见改进和完善五年计划草案，中央成立了国家计划委员会领导经济计划的编制及实施工作。12月22日，中共中央发出《中共中央关于编制一九五三年计划及长期计划纲要的指示》，明确了投资、速度、重点、分布和比例等诸多方面的编制原则；同时，明确要求编制工作中“各经济文教部门必须首长负责，亲自动手”[3]。1953年初，中财委会同国家计委在广泛收集资料的基础上，对1952年的计划轮廓草案进行了充实和调整。同时，在2月，中央下发了《中共中央关于建立计划机构的通知》，要求“中央一级各国民经济部门和文教部门，必须迅速加强计划工作，建立起基层企业和基层工作部门的计划机构”[4]，此措施对于加速编制工作的落实具有重要的推动作用。

第四次，1953年6月开始，由国家计委独立承担。4月份，访苏代表团正式完成与苏联关于“一五”计划草案及相关援助项目的谈判回国。根据中央的要求，参考苏联国家计委对我国“一五”计划的意见，计委作了有针对性的修改。在修改中，最具代表性的就是按照计划指标应该留有余地的精神，把工业年均增长速度由原来的20%降至14-15%[5]。

第五次，1954年2月开始至1955年2月结束，完成了“一五”计划的编制工作。由于全国人民代表大会即将召开，为了赶在会前完成计划编制并提交大会审议，2月，中央政治局会议决定成立由陈云为组长的领导小组，成员有高岗、李富春、邓小平、邓子恢、习仲勋、贾拓夫和陈伯达。虽然时间紧，困难大，但是此次编制也有不少有利条件，即苏联的援助项目已确定，朝鲜战争已经停止，过渡时期总路线已经宣布并执行，对社会主义改造有了明确的政策[6]。这些条件有力地支持了编制工作的进行。4月，《一九五三——一九五七年国民经济发展计划纲要初稿》形成。4月22日开始，五年计划纲要草案编制小组连续召开了三次讨论会议听取意见和进行修改。6月29日至7月1日，中共中央召开政治局扩大会议讨论编制“一五”计划的问题，陈云就编制工作做了总汇报，李富春、邓子恢、薄一波分别汇报工业、农业、交通和文教的计划编制情况。但是，到9月全国人民代表大会召开时，“一五”计划草案仍不成熟，未能完成预期进度计划[7]。10月，为了加快计划的编制工作，毛泽东、刘少奇亲自参加到初稿的审议和修改中。10月29日，中央将五年计划草案下发各地区和部门征求意见。11月15日至25日，中央召开讨论五年计划草案会议系统讨论草案。直到1955年2月，“一五”计划草案终于完成定稿。3月，在中国共产党全国代表会议上通过了《关于发展国民经济的第一个五年计划草案的决议》。7月，全国人大一届二次会议通过了《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（一九五三——一九五七）》。至此，“一五”计划的编制工作最终完成。

三、“一五”计划编制的方法、机构与人才

（一）“一五”计划编制的方法。为推进和规范编制工作，中财委和国家计委分别在1952年1月和1953年8月发布了《中央人民政府政务院财经委员会关于国民经济计划编制暂行办法》和《国家计划委员会关于编制国民经济年度计划的暂行办法》。两《办法》规定了计划编制工作的程序，即自上而下颁发计划控制数字，自下而上逐级编制并呈报本地区和部门计划，再由中央综合平衡后逐级批准并汇总形成国家计划[8]。此程序安排的目的是将中央的计划与地方实际相结合，通过中央与地方的互动使计划工作既有国家宏观控制层面的刚性，也有根据地方和部门实际情况进行修正的弹性，进而保证计划的科学性。然而，在执行过程中由于客观条件的限制并未能完全按照这一设想进行。正如《关于编制一九五三年度计划工作的总结报告》中指出：“由于掌握的资料很少……各种控制数字未能同时下发……计划程序互不衔接。”[9]虽然由于资料缺乏等客观条件的限制，中央仍然努力保证计划工作的科学性。薄一波说：“当时编计划，不像后来那样，由中央拟定一个初步轮廓，交各省编制地区规划，然后由中央汇总平衡，即由上而下、由下而上相结合的做法；而是由中央部门集中搞，但计划的方针任务和重大决策，则是向各大行政区和各省、市、自治区政府及时通报，使他们心中有数，便于提出建议和指导所属有关部门配合。”[10]

（二）“一五”计划编制的机构。为保证计划工作的落实，中央先后出台了《中共中央关于建立计划机构的通知》、《中共中央关于建立与充实各级计划机构的指示》、《中共中央关于建立健全计划机构的通知》和《全国编制委员会关于各级统计机构编制的通知》等文件。总体上看，编制机构分为两个系统：一是以产业为单位的纵向系统，即国民经济部门和文教部门的计划机构体系；一是以区域为单位的横向系统，即各级行政区的计划机构体系。具体的计划机构及工作人员编制如下：

表1：各国民经济部门及基层计划单位统计表[11]

表2：各级行政区、省（市）、省属市及县（旗）的计划机构统计表[12]

（三）“一五”计划编制的人才。各级机构专业人才缺乏的情况非常普遍。《关于地方各级计划机构和干部情况的报告》中提到：“就已经建立的计划机构来说，组织已很不健全：骨干少，干部业务水平低……就大区而论，西南区计划处仅有干部八人，其中只有一个老干部。中南区计划处有干部五十四人，骨干亦很少。华东区计划局共有干部三十四人，政治业务水平都很低，科长以上只有四人，大多数为新参加工作的青年学生……至于省（市）以下的干部质量亦很差，特别是业务水平和文化水平都很低……”[13]。将上述各大区的干部人数与前面表中所列大区需有100-120人的编制相较，多者也仅有二分之一左右，少者不及十分之一，说明当时干部人才数量上非常缺乏。与此同时，计划机构工作者文化水平和业务水平也不能够满足大规模编制计划的需要，编制工作只能在边干边培养人才的状态中进行。在干部和人才上的制约，加大了计划编制工作的难度，制约了编制进度。

四、“一五”计划编制工作的特点

（一）持续时间长，态度谨慎。编制工作从1951年初的酝酿到1955年2月基本定稿，前后历时超过四年。出现此状况的原因是多方面的，一是首次编制中长期计划，经验不足，需摸索前进；同时，数据缺失、机构缺乏、人才缺口等都限制了编制工作的进度。二是前四次编制是在抗美援朝背景下展开的，中央提出“边打、边稳和边建”的方针，因此，计划的编制要服从中央的大政方针，需要求稳。三是“一五”计划是新中国首个中长期经济计划，其好坏和能否顺利完成关系到各个方面，因此，中央力求实事求是、态度谨慎。

（二）年度计划与五年计划并行。“一五”计划的编制与1953年和1954年的年度计划的编制和执行是并行的，编制和执行年度计划是编制“一五”计划的重要组成部分。陈云在1954年2月国家计委召开的研究编制五年计划纲要草案问题会议上说，第一个五年计划的大规模建设经过一九五三的实施，已经取得一年多的实践经验，经济生活中存在的问题已经暴露得比较明显，这是编制五年计划有利条件之一。可见，年度计划的执行为五年计划的编制提供了实践数据和经验，一定程度弥补了初次编制中长期计划在经验上的缺乏。

（三）编制过程始终贯穿着同保守和冒进思想斗争的思想教育。国民经济建设之初，既防保守又防冒进是一个重要原则。《中共中央关于编制一九五三年计划及五年建设计划纲要的指示》明确指出，与保守思想斗争是编制正确的生产计划的必要前提。同时，有些部门和同志缺乏实事求是的精神，“处处要搞大规模、样样要搞大规模”，贪功冒进的思想成为经济计划工作中的主要危险，“同贪功冒进思想作斗争是一个长期的、不可忽略的任务”[14]。随着“一五”计划的编制在全国范围内展开，反对保守和冒进思想也在全国范围内铺开，从而形成了较为普遍的思想教育运动。

五、“一五”计划编制的历史意义和深远影响

“一五”计划的编制具有重要的历史意义，并对新中国经济建设等方面产生了深远的影响。

（一）有利于从外交层面巩固新生政权。建国后，中国政府确立了“一边倒”的外交战略，在处理对外关系上将苏联和东欧人民民主国家放在第一位。“一五”计划的编制和执行，从经济层面进一步强调了新中国选择苏联等社会主义国家发展模式的决心，有利于进一步获得社会主义阵营的认可和支持，进而应对西方资本主义阵营的敌对政策，从而巩固新生政权。

（二）有利于建立有秩序的、系统的国民经济建设体系。一方面，编制过程中建立和完善了经济计划和统计机构体系，培养和锻炼了一批专业人才，为经济建设的推进奠定了重要基础；另一方面，编制过程中形成了一整套编制和执行经济计划的政策和制度，为经济的有序建设提供了制度性规范。这些都为新中国建立有序的、系统的国民经济建设体系提供了重要条件。

（三）有利于初步、系统地把握全国经济状况。由于没有现成的经济数据，为了适应大规模编制计划的需要，各级地方计划机构和统计机构以及各国民经济部门、文教部门的基层计划单位展开了大规模的调查统计工作。“一五”计划的编制过程是一次全国性的经济普查行为。正如薄一波所说：“编制计划的过程也是展开对国情全面系统调查的过程。”[15]系统的国情调查为“一五”计划及年度计划的编制提供了必要的数据依据，为进一步探索社会主义建设道路提供了必要的条件。

（四）形成了一些正确的经济建设思想。“一五”计划的编制过程坚持谨慎和实事求是的工作态度，坚持同保守和冒进思想斗争。在充分吸收苏联经验和全面分析执行过程的问题的基础上，“一五”计划及时地修正计划数字，有效地规避了大范围、长时段的经济偏折。这为党的八大最终确立经济建设既反保守又反冒进思想提供了实践依据。

（五）有利于建立我国社会主义工业化的初步基础。一方面，“一五”计划的编制初步确立了我国经济发展的布局，协调了农业与轻、重工业发展比例等问题，积极促进了我国工业化基础的建立。另一方面，“一五”计划的编制工作推动了苏联和东欧人民民主国家援助项目的落实，特别是苏联援建的156个项目对我国建立工业化的初步基础起到了重要的支撑作用。

[1]房维中，金冲及.李富春传[M].北京：中央文献出版社, 2001.423.

[2][10][15]薄一波.若干重大决策与事件的回顾（上）[M].北京:中共中央党校出版社,1991.22-23,288-289,301.

[3][5]中共中央文献研究室.共和国走过的路：建国以来重要文献专题选集[M].北京：中央文献出版社,1991.181-185,215-216.

[4][9][12][13][14]中国社会科学院，中央档案馆.中华人民共和国经济档案资料选编[M].北京:中国物价出版社,2000.347-348,476，483,347,477-479.

[6]中共中央文献研究室.陈云文集（第2 卷）[M].北京:中央文献出版社，2005.492-508.

[7]1954 年政府工作报告[N].人民日报,1954-09-24.

[8][11]国家计委经济法办公室计划法资料编辑组.中华人民共和国计划法资料选编[M]. 北京：法律出版社, 1982.4,5-6.

B2

A

1009-3605（2010）06-0090-04

2010-07-05

1.张洪秋，男，重庆人，北京大学马克思主义学院2009级硕士研究生，主要研究方向：中共党史、马克思主义中国化；2.王久高，男，安徽怀宁人，北京大学马克思主义学院副教授、法学博士，主要研究方向：中共党史党建。

责任编辑：周育平