“组织化动员”失效的制度逻辑＊——一个“城中村”改造中地方政府的民族志研究

李 怀

“组织化动员”失效的制度逻辑＊
——一个“城中村”改造中地方政府的民族志研究

李 怀

“城中村”改造的个案研究表明,地方政府延续了计划体制下的“组织化动员”方式。一方面,地方政府是一个结构完整、联系紧密的组织系统,上级政府往往通过“行政压迫”方式来动员“体制内”的下级政府或部门,但是,表面上按科层制规则运作的地方政府内部实质上存在明显的“自治区”现象,让政府有关制度的产生或执行过程变成了不同部门之间“讨价还价”的利益竞争过程,降低了地方政府的行动效率。另一方面,地方政府同样用“体制内”的“组织化动员”方式来动员“体制外”的村集体组织,但村集体作为一个独立的“法人组织”,与地方政府之间已不存在计划体制下的权力依附或资源依赖关系,其不仅不屈从于地方政府的行政命令,反而充分利用地方政府内部的“自治区”现象来扩大与地方政府博弈的机会空间,导致地方政府用“体制内”方式动员“体制外”资源的能力明显弱化。如此,地方政府自上而下不支付经济成本的“组织化动员”走向失效。

城中村;地方政府;村集体组织;部门自治区;组织化动员

一、现象与问题

中国一些基层上下级政府行为的一个突出现象是,在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时,常常采取“上有政策、下有对策”的各种手段,来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查,导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。这一现象被学者称之为基层政府间的“共谋”行为①周雪光:《基层政府间的“共谋现象”:一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》2008年第6期。。本文通过一个“城中村”改造的个案观察,发现的是一个与基层政府间“共谋”行为相反的现象,即在强制城市化过程中,拥有各种资源(意识形态、权力和资本)的地方政府作为一个结构完整、联系紧密的组织系统,上级政府通过自上而下的“组织化动员”②“组织化动员”是中国改革前计划体制下的社会动员方式,其特征是每一个被动员者都和动员者之间存在—种隶属性的组织纽带。动员者往往掌握着被动员者至关重要的稀缺资源。被动员者的收入、声誉、社会地位、生活水平乃至命运,都取决于动员者的决策,于是也就取决于他们自己在运动中的表现和对动员的反应。“组织化动员”是以再分配制度和单位制为基础的。参见马明洁:《权力结营与经营式动员》,《清华社会学评论》(特辑),厦门:鹭江出版社,2000年。方式,命令下级政府或基层社会组织来配合实现政府目标,但政府有关制度的产生或执行过程变成了不同部门之间“讨价还价”的利益竞争过程,导致地方政府的预期目标往往难以实现。这需要新的分析思路和新的解释。

在中国当前正在发生的迅速城市化过程中,国家(地方政府)与基层社会对城市土地的使用价值和交换价值展开了激烈的争夺,城市也因此变成了地方经济的“增长机器”①Molotch,H.Thecity as a growth machine.Am erican Journal of Sociology,1976,82:pp.309-332.。在迅速的城市化过程中,越来越多的地处大城市边缘的传统自然村落被卷入城市化后变成“城中村”。虽然村庄的物理“形体”已完全“嵌入”城市空间结构,但是,其看上去有点“陈旧”的形貌与新兴现代城市的总体面貌却极不协调。“在连接着的非常雷同的七八层高的建筑物中间,是由原来的宅基地间隔确定的宽约1.5—2米的街道,可是在第二层楼以上,为了最大化地扩展住宅建筑面积,街道两旁的楼都伸出来,几乎把露天的地方全塞满,形成当地人戏称的‘贴面楼’、‘亲吻楼’、‘一线天’。村落中的大部分住宅,白天屋里也要靠电灯照明,村里的街道形同‘地道’。”②李培林:《巨变:村落的终结》,《中国社会科学》2002年第1期。村内楼宇间的“一线天”甚至是“不现天”,早把亮亮的阳光驱逐到高高的楼顶上,穿行于这些密密麻麻与杂乱无序的楼宇丛中,如果你是方位欠敏感的外来客,肯定随时都有迷失方向的麻烦③蓝宇蕴:《都市村社共同体:有关农民城市化组织方式与生活方式的个案研究》,《中国社会科学》2005年第2期。。

在地方政府眼中,一方面,“城中村”拥挤不堪的村民楼房与其周边的高楼大厦相比则显得相形见绌,极不协调;另一方面,“城中村”既是村民的生活家园,也是生活于这个城市的数量庞大、成分复杂的“外来工”的临时居所。“城中村”恶劣的生态环境使其成为现代化大都市中间的一个“脏、乱、差、黄、赌、毒”的天然滋生地,消防隐患与治安问题更加突出,让“城中村”变成了名副其实的“问题村”。于是,地方政府认为,改造更新“城中村”,使其与周边的现代化市容市貌相融合,成为当下城市化的燃眉之急。

例如,2000年,中共广州市委、广州市人民政府明确指出:

推进城市化进程,是落实党中央、国务院“小城镇、大战略”的决策,落实省委、省政府关于广州市城市环境面貌“一年一小变,三年一中变,2010年一大变”的要求,是我市率先基本实现现代化和建设现代化中心城市的必由之路。加快旧村(城中村)改造,城市规划发展区内全面推行农民公寓建设,对基本没有土地、不以务农为主要职业的农民,全部转为城镇居民,实行城市化管理。各有关区要因地制宜、采取多种形式有计划、分步骤积极实施“城中村”改造,把“城中村”改造列入“中变”、“大变”的具体任务,逐步把中心城区的“城中村”改造成为文明社区。④中共广州市委、广州市人民政府:《关于加快村镇建设步伐,推进城市化进程的若干意见》(穗字[2000]17号)。

根据这一政策要求,地方政府组建了由市长任组长,市建设委员会、国土局、规划局等职能管理部门的主要负责人参加的“城中村改造领导工作小组”,并在全市范围内开始了“城中村”改造的实践活动。那些地处城市中心、完全被城市包围、无地又无农的“城中村”首先被列入了“改造”名单。在地方政府看来,“城中村”改造本是一项利国利民的“民心工程”,由地方政府来动员并推动的“城中村”改造既可以让村落社会的生活环境有所改善,又能改善城市面貌,促进城市发展,理应得到村集体与村民的支持。事与愿违,一个由市长亲自督促地方政府自上而下通过“组织化动员”的“行政压迫”方式来推动的“城中村”改造工程,却在地方政府不同部门以及地方政府与村集体之间遭遇了漫长的博弈过程,导致“城中村”改造困难重重,举步维艰,走向“难产”。

于是,本文的基本问题是:在强制城市化过程中,拥有各种资源(意识形态、权力和资本)的地方政府通过自上而下的“组织化动员”方式为何难以实现政府的预期目标?具体而言,第一,地方政府是一个结构完整、联系紧密的组织系统,上级政府通过“组织化动员”的“行政压迫”方式来动员下级政府或部门,但为何会让政府有关制度的产生或执行过程变成了不同部门之间“讨价还价”的利益竞争过程,导致地方政府的行动效率下降?第二,地方政府同样用“体制内”的“组织化动员”方式来动员“体制外”的村集体组织,但村集体为何不仅不屈从于地方政府的“行政压迫”,反而充分利用地方政府不同部门追求自身利益的偏好来扩大与地方政府博弈的“机会空间”?

二、资料来源与调查方法

1.参与观察

2004年3月至2006年6月,笔者受村集体之邀,作为“城中村的社会经济文化项目调查”成员,有幸参与了“X城中村”改造的全部过程。由于笔者是“城中村”改造相关资料的调查员,地方政府官员与村干部在讨论“城中村”改造事宜时,对笔者的“在场”并没有戒备之心,这让笔者能够详细记录改造过程中发生的重要事件,并真实地记录了相关行动者互动的“情景”与“话语”。

2.深入访谈

访谈对象有政府官员19人,涉及三个层次,其中市政府所属主管部门领导4人、区政府所属主管部门领导10人、街道办事处主要领导5人;另有村干部10人。

笔者主要采用“无结构访谈”方法,紧紧围绕“城中村改造事件”这个主题对以上对象进行深入访谈,获得了生动、丰富的第一手资料。涉及“城中村”改造的地方政府官员比较多,笔者只选取参与或真正了解这一“事件”的官员来访谈。由于官员身份和工作的特殊性,对官员的访谈是通过“正式方式”进行的,即提前预约访谈时间与地点,确定访谈“主题”——“城中村”改造事件,但不确定访谈的具体问题,常常有一些意想不到的收获。对村干部的访谈则通过“非正式方式”进行,因为笔者在调查期间,几乎每天都会见到村干部,后来与他们建立了友好的关系,因而,“聊天”是笔者访谈村干部的主要方式。2007年12月,笔者对以上相关人员进行了回访。

3.文献档案

笔者详细收集了关于“城中村”改造事件的政府公文、主要领导人的讲话、批示、政策法规、地方志等;收集了X村社会、历史、经济与文化方面的档案资料;2005年7月1日至12月30日,在天河区政府档案馆查阅了关于“城中村”的形成与演变、广州城市化发展脉络、农村集体经济改制等相关文献档案资料;同时,对国内外有关“城中村”研究的理论文献也进行了收集和阅读。本文的材料皆来源于以上实地调查。

三、“城中村”改造事件回放

1.一场火灾成为“城中村”改造的“催化剂”

2003年6月14日凌晨3时45分,位于广州市X村的范阳大街8巷15号民宅失火。这场大火导致了8死32伤的惨剧,死伤者均为外来务工人员,强化了地方政府推动”城中村”改造的决心。8月8日,市长到天河区“城中村改造工作办公室”现场办公并做出具体指示:“我要亲自督促X村改造,打通消防通道是当务之急,然后等待时机成熟再进行‘整体改造’,请天河区政府尽快对X村的‘消防通道’做出规划。”①天河区人民政府:《会议纪要》(穗天府办2003[37]号)。

2.开“消防通道”是地方政府的当务之急

2003年10月29日,X村街道办事处和X村村干部在村集体大楼分别召开了两场“兴国路”与“海安路”拆迁路位房屋户主动员会议。每位户主表达了关于拆迁补偿的意见:第一,实物补偿——90%以上的拆迁村民要求实物补偿,就地安置;第二,货币补偿——补偿标准从每平方米7000元到18000元不等,所有补偿费一次性付清①X村街道办报天河区政府《关于X村兴国路、海安路拆迁路位房屋户主的补偿意见》,2003年12月4日。。随后,X村街道办事处将以上“意见”上报天河区政府。区政府看到村集体与拆迁村民提出了如此高的拆迁补偿条件,觉得难度太大,于是,及时与市政府有关职能部门进行了沟通,但没有形成一个可行的“补偿意见”。

3.由开“消防通道”变“整体改造”

2003年12月8日,市长又一次来X村调研“改造”事宜,听取了天河区政府关于X村拆迁村民的补偿要求与有关部门的建议后,及时改变先打通“消防通道”的思路,决定对X村启动“整体改造”。市长明确指出,“城中村”改造要坚持三条基本原则:“第一,政府不出资;第二,不准房地产商介入;第三,一村一策。”地方政府又同时指出,X村旧村的“改造主体”为村集体,改造后的新村容积率②“容积率”是城市用地的地块上允许修建的总建筑面积与地块面积之比值。在合理的空间环境条件下,容积率愈大,表示地块建设开发强度愈高;反之,容积率愈小,地块建设开发强度愈低。在一定的密度条件下,容积率与层数成正比;同理,在一定的层数条件下,容积率与建筑密度成正比。不能高于6。

4.村集体坚持扩大“容积率”

据调查,X村的旧村现状“容积率”为3.87。村集体得知自己做“改造主体”后,尽管地方政府规定新村的容积率不能大于6,但村集体在关于“新村”的《规划方案》中却把“容积率”提高到8.58。从2004年6月起,村集体先后向地方政府上报了6个《改造规划方案》,但前5个《方案》都因“容积率”大于6而被市地方政府否定。

2004年10月,村集体向地方政府上报的第6个《方案》中才同意将容积率降为6。地方政府针对《改造方案》批复的主要内容如下:“第一,容积率为6.0;第二,建筑密度为35%;第三,绿地率为31%。”③广州市城市规划局对X村《关于原则同意修建性详细规划的复函》(穗规批[2004]168号)。这样,村集体与地方政府经过6个月时间的讨价还价,X村改造的“修建性规划”总算被批准。据调查,村集体同意将“容积率”降为6的原因是,曾经遗留4年时间的X村“复建房税费”问题得到正式解决。

5.减免“复建房税费”是降低“容积率”的前提

2000年8月,地方政府拆迁X村临街村民住宅200多户,拆迁村民房总建筑面积49009平方米,其中合法面积40849平方米,不合法面积8160平方米。当年9月,市土地开发中心协助X村村集体将村民“复建房”工程的报建资料送市规划局办理报建手续并获得批复。到市建设委员会领取《建筑工程施工许可证》时,市建委却认为X村所报建的面积为130081平方米,远远超出实际拆迁的自建自用房屋面积多达80081平方米,而多建面积则属于商业用途,按规定,X村应缴纳2010多万元④广州市建设委员会:《关于X村回迁复建房配套设施建设费通知书》(穗建[2000]15号)。的“城市建设配套设施费”后方可发证施工。X村村集体则认为多建面积不属于商业用途,不缴纳“城市建设配套设施费”并非故意违犯市政府有关规定,而是以与地方政府签订的有关《协议》为依据的。

早在1993年5月28日,广州市土地开发中心(甲方)与X村村集体(乙方)共同签订了一份《预征土地补充协议书》⑤广州市土地开发中心与X村村集体签订的《预征土地补充协议书》,1993年5月28日。。第2条规定:“属于迁村、复建企业和留用地自建自用项目,其投资方向调节税、市政建设费等税费给予减免。”第6条规定:“预征土地协议书及补充协议书具有同等法律效力。”2000年8月14日,广州市土地开发中心与X村村集体又签订了一份继续履行以上“协议”的《X村村民房屋拆迁安置补偿协议书》,其中第12条规定:“X村回迁房建设中合法建筑面积的市政建设配套费力争减免,如不能减免则由市土地开发中心承担。”⑥广州市土地开发中心与X村村集体签订的《X村村民房屋拆迁安置补偿协议书》,2000年8月14日。

从2000年9月起,X村村集体为寻求早日解决“城市建设配套设施费”问题,多方奔走于地方政府的有关职能主管部门,但一直不能得到一个满意的答复。在这个过程中,市土地开发中心也多次协助村集体一起去市建委协调解决,因为根据与村集体签订的有关“协议”,如果“复建房”建不起来,市土地开发中心每月要向被拆迁村民多支付90多万元的临时安置费。

2004年6月24日,为了尽快推动“城中村”改造进程,根据主管城市建设工作的副市长LZB指示,广州市建设委员会、市土地开发中心、天河区政府等有关职能主管部门就关于“X村村民回迁复建房税费的减免问题”召开专题会议,决定“全部免去X村复建房的城市建设配套设施费”。这样,原本于2002年年底就应建成回迁的“复建房”一直拖到了2004年7月才正式开工建设,而到此时,市土地开发中心已向X村拆迁村民多支付临时安置费1200多万元。

如此这般,对村集体而言,减免“复建房税费”是他们同意降低“容积率”的前提。

6.“改造主体”从村集体变地方政府

2005年3月17日,村集体通过区政府向市政府上报了《关于X村改造方案的请示》①天河区政府报广州市人民政府《关于X村改造方案的请示》(穗天府报[2005]7号)。。主要内容是:第一,政府要批准村集体组织作为本村改造的主体,并要批准村集体获得“房地产开发商”资质;第二,有关改造政策或具体操作方式,政府要以“红头文件”的形式来确定。2005年5月16日,市政府对“改造方案”做出批示:“村集体不能做改造主体,也不能成为‘房地产商’,直接由天河区政府作为改造主体来主持改造。”②广州市人民政府办公厅文件呈批表:《关于X村改造方案的批示》(办文编号:城乡[2005]092号)。上文说过,刚开始,地方政府曾明确指出让村集体做“改造主体”的,但这次又不让村集体做“改造主体”了。这说明地方政府执行政策的态度多变和不连续性。

7.“城中村”改造走向“难产”

2005年7月30日,区政府又向市政府上报了《关于X村改造有关问题的请示》③天河区政府报广州市人民政府《关于X村改造有关问题的请示》(穗天府报[2005]14号)。。主要内容是:第一,X村改造工作由天河区政府负责组织实施;第二,将村域红线内集体土地转制为国有土地,并将土地使用权落到X村旧村改造实体机构名下;第三,在村域红线范围内,按现有政策规定,符合条件的宅基地房同意复建,涉及市政府权限范围内的行政事业性收费(土地出让金和市政建设配套费)给予免收;第四,复建房拟按现有产权的1∶1置换;第五,由市政府垫付3亿元人民币,拟存入银行,作为改造的启动资金,最后,贷款用于X村旧村改造。

市政府从这个《请示》看出,区政府想要市政府在“城中村”改造中承担重要责任,因此没有做出明确的答复。2005年12月20日,区政府经过充分研究,又向市政府上报了《关于开通X村内消防通道的请示》。这样,地方政府从“整体改造”的构想又回到了从前的开“消防通道”。后来,这个开“消防通道”的《请示》也没有了下文。

从上所见,地方政府是通过“组织化动员”的“行政压迫”方式来推动“城中村”改造的,“城中村”改造过程既变成了地方政府不同部门之间的“讨价还价”过程,也变成了地方政府与村集体之间的博弈过程。由于各方行动者的利益无法达成一致,历时几年的“城中村”改造陷入“僵局”并走向“难产”。

四、“组织化动员”失效的制度分析

1.部门“自治区”④部门“自治区”概念是指:“在竭力维持机构以及自己在机构中地位的同时,行政长官们为保持对自己的地盘(称之为‘自治区’)的控制而忧心忡忡。没有一个机构能拥有或可以拥有绝对的自治权,但所有机构都力争得到并且保住尽可能多的自治权。”参见詹姆斯·威尔逊:《美国官僚政治》,北京:中国社会科学出版社,1995年,第36-37页。:地方政府对“体制内”动员失效的制度安排

“城中村”改造是一项涉及众多政府部门参与的复杂系统工程。从下图(图1)所见,“城中村”改造涉及三级政府(市、区、街道)的多个职能部门。其中,市政府是城市管理的最高权力机构,也是“城中村”改造的直接推动者和领导者,掌握着政策制定、资源分配、人事安排、规划等各种最终审定的权利;市建设委员会负责与改造有关的各项市政建设税费管理;市国土资源与房屋管理局负责土地使用和房屋建筑的审批与管理;市规划局负责城市建设的各项规划指标的审批工作;市土地开发中心负责土地的转制、出让与拍卖等;区政府是“城中村”改造的综合操作部门;街道政府是城市基层村落社区的直接管理者,在区政府与被改造村落之间起着重要的信息传递功能;区“城中村改造办公室”是区政府关于“城中村”改造的具体执行部门;区国土局与规划局同时接受上级业务主管部门与区政府的双重领导,分别是区属国土管理和城市建设规划的具体操作部门。

图1 X城中村改造的政府组织互动示意图

在“城中村”改造中,地方政府对科层系统内部实行了自上而下“行政压迫”式的“组织化动员”,这实际是政府延续了计划体制下权力行使的“路径依赖”逻辑,正如“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”①道格拉斯·诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,上海:上海三联书店,1994年,第57页。。

(1)市政府:把责任下交

市政府是“城中村”改造的直接推动者和最高权力机构,规定了“城中村”改造的基本原则:“第一,政府不出资;第二,不允许房地产介入;第三,一村一策。”不难看出,市政府不想在“城中村”改造中支付经济成本。原因是,市政府拥有下级政府无法比拟的权力资源,即制定政策与执行政策的权力,也就是说,上级政府对下级政府具有绝对的支配权。市长在一次“城中村”改造的专题会议上雄心勃勃地说:“城中村改造要抓紧进行,X村旧村要首先进行改造,如果X村改造不了,我就不当市长了,我要亲自负责X村改造,X村改造于2007年底一定要实现搬迁。”(区城中村改造办主任Y WP,访谈记录,2004年12月5日)市长不仅亲自督促推动X村的改造工作,而且规定了明确的时间表,一方面表明市长对“城中村”改造的决心,另一方面意味着给下级政府形成了强大的行政压力。

“市政府原来决定先打通两条‘消防通道’,但2003年底,市长突然做出新的决定,‘消防通道’不用打了,要求对X村一并进行整体改造。同时,市长又说,2005年春节过后一定要拆迁旧村,但因各方面条件不成熟而推至2005年6月。目前看来这个拆迁时间也很难执行,因为现在已是4月了,政府还不能拿出一个可操作的改造方案。我们的政府也太小视旧村改造,把一个牵涉全体村民命运和实际利益的复杂问题简单化了。”(市土地开发中心主任JWH,访谈记录,2005年4月25日)如此,在“城中村”改造过程中,处于权力顶端的市政府充分暴露了典型的“行政压迫”特征,即通过行政命令把“责任”下交,并不支付经济成本。这说明在其他资源(如制度资源、资本资源)的短缺状态下,地方政府仍然延续了计划经济体制下通过权力(行政压迫)来实现行动目标的“路径依赖”。

(2)区政府:夹缝中应对

区政府是介于市政府与街道政府之间的“中层”权力机构,是市政府关于“城中村”改造的主要实践者。同时,区政府又是全区经济、社会事务的管理者,对本辖区内“城中村”的发展也负有直接责任。改造初期,当市政府确定“改造主体”为村集体时,区政府的立场基本是中立的,因为对区政府来说不需付出一定的经济成本,只是落实市政府的指示而已,但当市政府确定“改造主体”为区政府时,区政府对改造的经济成本也精打细算起来。

2005年6月23日,天河区区长ZSK在X村街道办事处召开的X村旧村改造紧急会议上说:

第一,村民房屋的合法面积如何确定,包括“三层加梯间”(占地面积100平方米以内,建筑面积310平方米以内)的合法有证面积、“三层加梯间”以外的合法有证面积、多建的不合法无证面积分别是多少;第二,拆迁复建后,“三层加梯间”部分按1:1置换,“三层加梯间”以外的合法面积作价补偿,超建面积则不与补偿。(现场记录,2005年6月23日)

对区政府而言,按“三层加梯间”来补偿,一定会降低区政府的改造成本。这说明了区政府在执行市政府的“命令”时也有自己特定的利益偏好:

区政府面对双重压力,无论对市政府还是对村集体都不能提供一个理想的方案。而市属主管职能部门领导都对城中村改造采取了观望或迂回的态度,谁都不想对城中村改造负责,怕出问题而承担责任。其实,在城中村改造中,除了各级政府的想法不一致外,各个部门的利益目标也是不一样的,谁如果负责了,就有可能会“净手”染“脏手”,到时候连自己的“饭碗”(职位)都会丢掉的。(市建委主任DJY,访谈记录,2005年7月24日)

可以看出,区政府同时面对两方面的压力:一是来自科层系统“压力型体制”的压力,上级政府的命令不可违背;二是来自基层社会(村落共同体)“消极抵抗”的压力。但是,处于夹缝中的区政府,还是采用了有利于自身利益的理性选择。一方面,本着减少经济成本的原则,力争把村民房屋面积的补偿压到最低。另一方面,向市政府把“政策”要足,足够的“政策”有利于区政府在改造中有一定的回旋余地。概言之,在“城中村”改造中“不吃亏”,是区政府与市政府同样的行动逻辑。

(3)街道政府:把困难讲大

街道政府作为区政府的派出机构,实际上同时扮演着两种角色:一方面,作为城市的基层政府,肩负着对城市基层社区管理的职责;另一方面,又肩负着社会服务的义务,即了解居民的利益诉求、解决居民的实际困难。从权力来源看,街道政府官员的职务是区政府任命的,所以他们的根本利益是与区政府一致的。换言之,对上负责也是街道政府的政治理性或基本出发点。但是,街道政府也并非完全听命于上级的指示而没有一点自主性。“街道办事处及其街道党工委不只是国家的代理人,一个重要的事实:街区内政府组织不仅仅代表国家体系自上而下的传导权力,而且自身具有创造结构的制度化权力。”①朱健刚:《国家、权力与街区空间:当代中国街区空间研究导论》(上、下),《中国社会科学季刊》(香港)1999年夏季卷、秋季卷。也就是说,街道政府也会对上级政府的决策产生明显的影响。

对“城中村”的管理是街道政府的主要工作之一,尤其是对居住在“城中村”的大量外来人口进行社会治安管理已成为街道政府的重要工作。当然,街道对“城中村”的管理更需要得到村集体与村民的支持和配合,所以,街道政府对“城中村”改造方案的规划显得格外慎重。

2005年5月16日,市政府“批示”让区政府来做“改造主体”。街道政府及时给区政府就“X村旧村改造方案”也做了一个详细的静态测算,并就“测算”给区政府做了更具体的解释和说明:“市政府的测算是有出入的,X村改造所需经济成本远比市政府测算的要大,区政府来做‘X村改造项目’,至少多支出9千多万元。”①天河区X街道办事处:《关于X村改造方案的经济测算》,2005年6月30日。

这样,如果按这个《方案》来改造X村,区政府要付出巨额成本:

城中村改造是关系村民收入和子孙后代的大事,所以,城中村改造一定获得村民的大力支持,要符合村民的利益。否则,如果改造失败了,我们街道干部首先就会被村民用砖头砸死的。同时,街道政府有很大一部分工作集中在城中村,假如在改造过程中与村干部或村民之间发生了不愉快,街道在城中村内的其他工作(如环境卫生、外来人口管理等)也不好做了。(X村街道办党工委书记LGX,访谈记录,2004年6月2日)

就“城中村”改造而言,街道政府不仅仅是村集体与区政府之间的信息沟通者,同时也是一个能够影响上级政府决策的行动者。一方面,街道官员与村民或村干部因为工作关系而有着长时间的互动或往来,对村集体或村民在“城中村”改造中的利益诉求有着比较深刻的认知。另一方面,街道政府在“城中村”内有多项工作要做,而这些工作的开展离不开村干部和村民的支持,不能因为“改造”不成反而影响了其他工作的开展。也就是说,街道政府面对的是“城中村”这样一个“准熟人社会”,因而,最了解村民的利益要求。这样,街道政府往往向上级政府把困难说“大”,让上级政府充分了解改造的难度,使上级政府不要轻易做出“改造”的结论,否则,不仅改造不成,反而会给自己的日常工作带来不利。由此可见,对“城中村”改造而言,街道政府虽无力支付经济成本,却需要一种保护自我安全利益的政治理性。

从上分析,地方政府在科层“体制内”通过自上而下“组织化动员”的“行政压迫”方式来动员各个部门推动“城中村”改造,这种方式可以淡化上下级政府关于经济成本的讨价还价,因为各级政府都不想支付经济成本,说明各级政府都因追求自身利益最大化或不想给自身带来更多的麻烦而保持着足够的实践理性。

如此,科层组织内部不同部门之间存在的部门“自治区”现象,才是导致地方政府对“体制内”动员不力的根源。这是因为,尽管地方政府是一个结构完整、联系紧密的科层组织系统,但改革以来的一项新的制度安排是,中央预算权力的下放使地方性科层机构获得了上级政府拨款之外的资金来源,促使它们能够更有效地追求自己的政策偏好②Lieberthal,Kenneth&DavidM.Lampton,Bureaucracy,Politics and Decision Making in Post-M ao China.Berkeley,CA:University of California Press,1992.。因而在制定或执行制度时,总是以部门利益最大化为出发点,让政府有关制度的产生或执行过程成为不同部门之间“讨价还价”的利益竞争过程,导致地方政府实现预期目标的行动效率下降。

2.部门“自治区”:村集体扩大了与地方政府博弈的“机会空间”③“机会空间”概念是指在既有制度框架下,被相关行动者主体经营和扩张的发生空间。参见施芸卿:《机会空间的营造——以B市被拆迁居民集团行政诉讼为例》,《社会学研究》2007年第2期。

地方政府同样用“体制内”的“组织化动员”方式来动员“体制外”的村集体组织(见图2),但村集体不仅不屈从于地方政府的“行政压迫”,反而充分利用地方政府不同部门追求自身利益的偏好来扩张与地方政府博弈的“机会空间”。

“城中村”改造实质上是地方政府与村集体(基层村落社会)之间围绕“村域”土地的使用价值和交换价值的争夺过程。由于地方政府科层内部的“自治区”现象而追求自身利益最大化,导致了地方政府在执行制度时出现了“文本制度”与“实践制度”④陈心想:《从陈村计划生育中的博弈看基层社会运作》,《社会学研究》2004年第3期。之间的分离,即制度对行动者来说不是外在的,而是内生的,制度往往是在行动者之间的博弈互动过程产生的。于是“变通”⑤王汉生、刘世定、孙立平等:《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷。执行制度成为地方政府行使正式权力的“惯习”或技术。

地方政府“变通”执行“制度”是“实践制度”的典型反映,“变通”实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作。产生“变通”的根源在于地方政府各部门之间存在明显的“自治区”现象,于是,各部门总是在制定或执行有利于本部门利益最大化的制度,在同一“事件”中表现出了不同的理性选择。但是,村集体揪住了地方政府不同部门之间的“裂隙”或执行制度的不统一行为,往往采服反“变通”的策略来维护自己的利益不受损失。

在前文所说的“复建房税费”事件中,村集体与市土地开发中心签订了“减免城市建设配套设施费”的相关《协议》,但市建委却根据相关规定,要求村集体缴纳2100多万元的城市建设配套设施费后才发《建筑工程施工许可证》。市土地开发中心是代表地方政府与村集体签订减免“复建房”税费的相关《协议》的,应该具有一定的权威性和法律效力。市建委根据以往相关《规定》让村集体缴纳“城市建设配套设施费”也是有根据的,因为地方政府向来就有明确的规定:“对‘城中村’的改造……村民依法依规复建自用部分,可免收城市配套费和土地出让金,商业开发部分,按规定缴纳城市建设配套设施费、土地出让金等有关税费。”①广州市人民政府办公厅:《市长办公会议纪要》(穗市长会纪[2003]43号)。同时,X村“复建房”并非都是拆迁村民自用的,其中绝大部分是村集体借此机会来扩大发展集体经济的物业面积。

其实,在2000年,市土地开发中心是为了尽快拆迁来拓宽道路,加快城市建设的步伐,才不得不与村民签订了“减免税费”的“协议”。这并不意味着市土地开发中心不清楚市建委关于“城市建设配套设施费”的相关规定,而是为了完成自己的任务,而“变通”执行了有利于本部门利益的制度。

但是,村集体抓住与土地开发中心签订的相关《协议》,非但不缴这笔费用,而且指责地方政府执行政策不连续,不守信用,导致“复建房”问题拖而不决。市土地开发中心则站在村集体一边,不断到市建委替村集体说情,让市建委减免X村应缴纳的这笔费用,因为,“复建房”一天不建,则市土地开发中心就要给被拆迁户支付巨额的“临时安置费”,即意味着市土地开发中心要损失大量的经济资源。这足以说明市土地开发中心与市建委之间存在明显的“利益分化”现象,各自在通过“变通”执行制度来维护本部门利益。

在与地方政府的谈判中,村集体选择执行有利于维护他们利益的制度或政策,紧紧揪住与市土地开发中心签订的《协议》不放,换言之,村集体非常现实地只认准保障他们利益的制度,而对于有可能威胁他们利益的制度则不予认可。这一结果的出现,是由于科层内部的“利益分化”而在执行政策时追求部门利益最大化的内在机制导致的,而村集体恰恰利用了科层内部讨价还价的“裂隙”或矛盾来对抗地方政府在执行制度时的不连续性。

后来,僵持3年之久的“复建房税费”终于得到了解决,解决的方案是:地方政府同意减免“复建房”全部的“城市建设配套设施费”,但村集体必须把“城中村”改造的“容积率”降下来,村集体接受了地方政府关于“容积率”为6的要求,“复建房”税费也得以减免。这样,对地方政府来说,既减少了改造过程中的阻力,又能符合城市建设的目标;对村集体来说,则直接减免了2100万元的“城市建设设施配套费”,他们的利益基本没有什么损失,反而让地方政府受到了约束。

从实践来看,地方政府在“城中村”改造中每走一步,都会碰到制度上的“雷区”,没有一项基本的法律制度能够支持地方政府的“城中村”改造。地方政府为了扫清“改造”的阻力与障碍,选择了“变通”执行制度的策略,这一“变通”虽然是以村集体的退让为前提的,但本质上也是地方政府内部“自治区”现象而导致对村集体的影响力下降。于是,我们进一步发现,地方政府关于“改造”的具体目标与各部门利益目标之间存在明显的“差异性”,这反而扩大了村集体与地方政府博弈的“机会空间”。具体而言,对地方政府而言,有关“制度”只是一个“工具“,不同部门利用这个“工具”来完成本部门的任务就行了;但对村集体来说,“制度”一旦产生,就要有连续约束地方政府行为的实际效用。这样,对“变通”执行制度的地方政府来说,前一个目标的实现可能成为下一个目标的障碍,使地方政府执行制度的合法性受到极大的挑战。

3.独立的“法人组织”:地方政府对村集体“组织化动员”失效的制度基础

面对掌握各种资源的强势地方政府,处于弱势地位的村集体凭什么条件来与地方政府博弈?根据《中华人民共和国村民委员会组织法》,X村村集体是一个真正的“法人组织”(如图2)。1999年,广州市天河区人民政府在全区范围内推行“撤村改制”工作①中共广州市天河区委员会、天河区人民政府:《关于切实做好撤村改制工作的意见》(穗建委[1999]13号)。。根据地方政府的这项强制性制度安排,村集体的实体组织由过去的村委会变成了“X村企业集团股份有限公司”,从此,“村企业集团股份有限公司”正式成为村落社会事务的管理者和集体经济的经营者。

图2 村集体组织架构图

村集体是一个双重“法人”身份的“利益共同体”。一方面,村集体是一个“法人单位”(实行自治的居委会),依法独立承担民事责任,独立拥有和使用(或授权使)资产,有权与其他单位签订合同,并独立核算。另一方面,村集体的实体权力组织又是一个“产业活动单位”(企业集团公司),能够独立组织生产或经营活动。

我们不难看出,村集体组织实质上是一个独立的市场主体,在资源上不再依赖于上级政府,即上级政府不投资,村干部也不从政府那里领取一分钱的薪酬。于是,从权力控制的角度来看,上级政府对村集体的影响十分有限。村集体真正的权力机构则是村企业集团股份有限公司,尽管党委会建在“公司”,可党委书记是由董事长一人身兼,而董事长等“企业集团公司”的领导完全由“股民”(村民)选举产生,而不是由地方政府任命,这意味着村干部不再听命于地方政府的“行政压迫”式命令。

如此,尽管地方政府把村集体当成了“体制内”的下级单位进行了行政命令式的“组织化动员”,但是,村集体与地方政府之间已不再是计划体制下的资源依赖或权力依附关系,“组织化动员”的制度基础已不存在,村集体并不屈从于地方政府的行政命令,而是要与地方政府就“城中村”改造的具体事宜展开平等谈判或对话。这说明地方政府用“体制内”方式动员“体制外”资源的能力明显弱化了。

五、结论与讨论

我们可以窥见,在中国市场转型过程中,发达地区的城市权力结构②何艳玲:《城市的政治逻辑:国外城市权力结构研究述评》,《中山大学学报》社会科学版2008年第5期。已不再是地方政府“一揽天下”的局面,基层社会组织也成为影响城市发展决策的重要力量。地方政府依然是强制城市化的首要推动者,在“城中村”改造中,地方政府不仅在科层系统内部进行了“组织化动员”,而且也把村集体当成“体制内”的下属单位,同样进行了命令式动员,这实际上是地方政府权力行使的“路径依赖”。这说明地方政府把计划经济体制下“行政压迫”式的“组织化动员”逻辑延续到了现在,这种“路径依赖”的深层原因实际上是利益因素:“一种制度形成总会产生一批该制度下的既得利益者和既得利益集团,这一集团反对策划偏离该制度的变迁,它们对现有制度有着强烈的需求。”①王跃生:《新制度主义》,台北:扬智文化事业股份有限公司,1997年,第42页。

地方政府通过不支付经济成本的自上而下的“组织化动员”方式,并不能顺利实现其预期目标。第一,科层组织内部不同部门之间存在的部门“自治区”现象,才是导致地方政府对“体制内”动员不力的根源。尽管地方政府是一个结构完整、联系紧密的科层组织系统,但改革中预算权力的下放使地方性科层机构获得了上级政府拨款之外的资金来源,促使它们能够更有效地追求自己的政策偏好,因而在制定或执行制度时,总是以部门利益最大化为出发点,让政府有关制度的产生或执行过程成为不同部门之间“讨价还价”的利益竞争过程,导致地方政府实现预期目标的行动效率下降。第二,村集体充分利用地方政府科层系统的“裂隙”以及不同部门追求自身利益的偏好,扩大了与地方政府博弈的“机会空间”。第三,地方政府同样用“体制内”的“组织化动员”方式来动员“体制外”的村集体组织,但村集体是一个独立的“法人组织”,不再屈从于地方政府的“行政压迫”,而是要与地方政府展开平等对话。

地方政府虽是一个联系紧密、结构完整的组织系统,但不同“问题”是由不同部门来处理的,科层内部存在明显的部门“自治区”现象,导致一个部门在执行制度中追求部门利益最大化而不得不去与兄弟部门“讨价还价”,使表面上按科层制规则运作的制度产生过程,实质上变成了不同部门之间的利益竞争过程。于是,“变通”执行制度成为地方政府实现利益目标惯用的“技术”,但基层村落社会(因与其他市民享受的社会保障待遇不对等,“城中村”的居民始终认为自己还是农民身份)接受“变通”则是以利益不受损失为前提的。因为,“一个不把农民土地所有权益放在相应位置的管理制度,是不会得到农民认同的”②史清华、卓建伟:《农村土地权属:农民的认同与法律的规定》,《管理世界》2009年第1期。。如此,地方政府前一个目标的实现可能成为下一个目标的障碍,地方政府“变通”执行制度的合法性受到了明显的挑战。

还有,地方政府也把村集体当成了“体制内”的下级单位,同样采取了“组织化动员”,而“组织化动员”往往是以再分配制度或单位制社会为制度基础的,“组织化动员”是传统计划体制下国家动员社会资源的惯用方式,动员者与被动员者之间存在一种隶属性的组织纽带,这个“组织纽带”就是“单位组织”。也就是说,在改革前的单位制社会中,在国家——单位——个人之间形成了一个自上而下的纵向控制链条,反之,是一个自下而上的依附链条,即个人依附于单位,单位依附于国家,个人掌握的资源极为稀缺,因而“组织化动员”也就获得了合法性基础。可是,由于村集体与地方政府之间已不再是计划体制下的资源依赖或权力依附关系,“组织化动员”的制度基础已不存在,村集体并不屈从于地方政府的行政命令,导致地方政府用“体制内”方式动员“体制外”资源的能力明显弱化。

【责任编辑:杨海文;责任校对:杨海文,许玉兰】

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1000-9639(2010)03-0130-11

2009-12-30

教育部哲学社会科学研究后期资助项目(08JHQ0018);甘肃省高等学校研究生导师科研项目(0901-15)

李 怀(1970-),男,甘肃环县人,社会学博士,西北师范大学政法学院副教授(兰州730070),复旦大学社会学系博士后(上海200433),中山大学城市社会研究中心研究员(广州510275)。