论农村职教政策制定的理论依据、问题与系统化策略

□钟建坤

论农村职教政策制定的理论依据、问题与系统化策略

□钟建坤

农村职业教育政策的制定，对农村职业教育的发展具有重要的意义，目前关于农村职业教育的文章有很多，但是从国家政策角度系统分析农村职业教育政策的文章还不多见，文章试图通过对我国农村职业教育的现行政策分析，进而提出如何完善农村职业教育政策，促进农村职业教育政策的系统化，以为农村职业教育发展提供更多的助力。

农村职业教育；政策；理论依据；问题；对策

一、农村职业教育政策完善的当代理论依据

（一）科学发展观

2003年10月召开的中国共产党十六届三中全会提出了科学发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”。自此，我国政府的各项法律、政策的出台都离不开科学发展观的指导。我国政府对农村职业教育的完善当然也不例外。在其后出台我国关于农村职业教育的政策明显受到了科学发展观的影响，如努力推进“三教统筹”、“农、科、教”协调的发展方式，其中可以明显看出“全面、协调、可持续发展”的痕迹。我国政府对于农村职业教育的重视程度不断加强也正是在科学发展观的指导下形成的。经济、社会和人的全面发展不可避免要涉及到广大的农民群体，而农民的增收、农村的稳定需要多种手段共同调节，其中农村职业教育就是其中重要的一环。

（二）构建社会主义和谐社会

2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，自此“社会主义和谐社会”这个名词正式成为了我国政府各项工作的目标。《决定》提出了到2020年，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，其中提到：人民的权益得到切实尊重和保障；城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转；人民过上更加富足的生活；全民族的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高。为了能够完成这些目标，农村职业教育自然而然就被提到了一个重要的位置。因为如上面所讲“人民权益得到切实尊重和保障”主要就是指对农民的尊重和保障，而要做到这一点，农民的整体素质和谋生能力不提高，就根本无法实现，解决“城乡、区域发展差距扩大的趋势”同样也离不开农村职业教育的力量，离不开农民自身谋生能力和素质的提高这个根本。正是基于这样的现状，在构建和谐社会提出之后，我国政府继续提出了建设社会主义新农村的目标：生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主。这些使得解决农村问题的对策更加系统化、详细化。[1]

二、农村职业教育政策制定存在的问题

（一）农村职业教育法律保障方面政策的问题

我国目前规范农村职业教育主要是依靠国家和地方的政策，而这方面的法律规定却是相对滞后，至今真正意义上规范我国农村职业教育的法律还只有《职业教育法》(1996)，《农技推广法》(1999)等少数几部法律。其中除了《农技推广法》算是对于我国农村教育和培训方面的专门法规以外，其他的法律只是将农村职业教育作为概念上来使用，从资金保障到制度建设都没有一个明确的整体规定，在实践中也一直是以城市职业教育的附庸地位出现，这直接导致了我国农村职业教育很大程度上只是徒有其名，实在很难发挥其作为一个完整系统的作用。

目前我国针对农村职业教育的完整立法保障并没有建立起来，主要依靠政策。而政策虽然有灵活、适应形势能力强等突出特点，但是却也有着“善变”的致命缺陷。我国目前形成的针对农村职业教育的法律保障效果不好，管理混乱，实际效果不明显等问题很大程度上就是因为过度依靠各种政策的结果。国家政策对于农村职业教育的规定也不统一，因为出台的部门不同，政策的规定内容也必然不同，而地方根据各种国家政策而制定的地方政策就会出现因为根据的政策不同而产生差异，同时因为需要结合地方的实际情况，再加上当地领导的重视程度不同，就直接导致了有很大一部分国家政策到了地方无法真正执行，更不要说执行效果了，而各个地方的地方政策更是差异巨大。[2]

（二）农村职业教育资金保障方面政策存在的问题

农村职业教育有很强的外部性和公共性，所谓外部性，是指某个主体从事某种经济行为所支付的成本和所获取的收益与其他的主体所支付的成本和获取的收益之间的关系。一般来说经济发达地区的职业教育的投资对落后地区的正外部性很小，而落后地区的职业教育投资对发达地区产生的正外部性却很大。因为贫困和落后地区的农村职业教育投资越多，职业教育质量越高，向发达地区和城市转移的人数也就越多。这样的情况明显对贫困地区不利，对职业教育投资越多就越吃亏，这种培养和使用严重不对等的情况就形成了我国现在越是农村人口众多，农业发展落后，急需发展农村职业教育地区的地方政府，越不愿意投资在农村职业教育上的局面。同时也使地方政府主观上思想僵化，普遍抱着保持现状的思想，丧失了主动探索创新精神。这种情况在需要大力发展农村职业教育的贫困地区显得非常突出。

所谓公共性，就是指任何一个主体对于客体都有使用的权力却没有处置权，只有所有主体一起才对客体有处置权，同时任何对客体的投资都能够使所有主体受益。职业教育可以说是不完全的准公共产品，对于农村职业教育来说，以学校为主体的职业教育虽然公共性不是很强，但是随着公共财政对于它的投资不断加大，其公共性也在不断地提高；而以政府为主体的职业教育和以农技推广体系为主体的职业教育更是具有很明显的公共性特征，而这种公共性也正是地方政府和个人及企业对于农村职业教育的投资缺乏动力的根源之一。

（三）农村职业教育管理、执行机构存在的不足

1.管理体系混乱，缺乏有效的执行机构。我国现行的农村职业教育的管理机构存在着很多问题。首先，中央层次对于农村职业教育的管理仍然处在各自为战的状态。尽管我国农村职业教育的改革一直都没有停止，中央也一再强调要统筹现有的资源，杜绝资源的浪费，发挥职业教育的最大作用服务于新农村建设。但是，由于“谁举办，谁负责”的根本方针从来没有改变过，我国的国家管理机构仍然还是处在一种局部有序，整体无序的状态中。目前我国对于农村职业教育负有管理责任的中央部门有教育部、科技部、农业部、劳动与社会保障部等，如此众多的管理机构都对各自负责的项目和计划负责，管理上的混乱是显而易见的。

农业部管理的农技推广、示范、培训中心负责农业先进技术的普及和推广工作，而科技部领导的星火计划和科普协会、科普学校每年同样有大量先进的农业技术需要推广普及，但是几十年的时间过去了，我国现在农民的生产技术水平仍然很低，先进农业科学技术的普及率更是很低，尤其是落后、贫困的地区的农民知识和技术水平更是一直都没有明显的提高。2008年末，农村劳动力资源总量为53100万人，在这些农村劳动力资源中，文盲3593万人，占6.8%；小学文化程度17341万人，占32.7%；初中文化程度26303万人，占49.5%；高中文化程度5215万人，占9.8%；大专及以上文化程度648万人，占1.2%。我国每年新增劳动力有2000多万，其中大部分为农民，而按照现有的农村职业教育的教育培训能力，即使算上以前积累的培训人口，仍然还是有2亿人左右的缺口，根据我国的人口自然增长情况，人口数量将会在2030年左右出现高峰，因此，近几十年内这个劳动力的教育缺口不会自然缩小，反而会不断加大，同时因为原有的培训水平比较低，就是培训过的农民也仍然有进行再培训的必要。

2.机构的重复设置比较严重。领导权力分散，必然导致机构设置的重叠，我国的农村职业教育，虽然发展的状况并不是很好，但是每一个管理机构都会设置自己的一套执行机构，这就使得本来只需要一个部门、一个机构就能解决的问题，却往往需要许多部门共同解决。这就必然导致有利可图的事大家一拥而上，费力不讨好的事却无人愿意做的局面，不但闲置浪费大量行政资源，各个部门、机构之间的内耗也相当严重。据国务院发展研究中心的调查，我国财政支农资金有70%左右用在农业单位的人员和机构经费上，直接用于农业生产的比重不足30%。本来十分有限的财政资金还不能全部用在农村职业教育上，问题的严重性可见一斑。

三、农村职业教育法律保障系统化建议

（一）现有法律保障方面政策的完善

我国关于职业教育的法律保障虽然基本建立起来了，但是针对农村职业教育的相关法律建设仍然处在起步阶段，国家更多的是把农村职业教育作为整个职业教育的一部分，没有独立思考过农村职业教育的建设问题。实际上，国家这种整体统筹的建设思想并没有错，但是一直以来却忽略了对本身就具有很强的外部性和弱质性的农村职业教育的法律保障。

我们可以参照职业教育法进一步制定农村职业教育法，以农村职业教育法为基础，加上中央和地方的政策调整，就能够使政府对农村职业教育的法律保障工作更加富有实效性。

首先，农村职业教育法必须对农村职业教育的基础性要件进行规定，如领导机构、各级执行机构、组织结构关系、资金保障手段、在职业教育中所占的建设比例等，这些基础性问题的确定，会使农村职业教育彻底得到稳定发展，同时也能够把握住自身的发展方向。

其次，中央和地方政策应进一步细化农村职业教育的相关问题，如应该更合理地规定农村职业教育与城市职业教育之间教育资源的分配、城市带动农村发展的具体手段、先进地区与落后地区的对口支援与劳务输出等，对于这些问题，有的方面已经在我国的部分地区开始实践了，如对口支援和劳务输出，虽然还没有形成制度，但笔者相信如果发展得好的话我国很快就应该有相关的政策出台加以支持与保障。

（二）完善农村职业教育资金保障

1.稳定现有资金保障体系。一个系统的维系，保障是关键。对于我国现有的农村职业教育来说，资金保障是至关重要的一环。从前面的分析中，不难看出，我国目前大部分地区的资金保障主要是依靠中央和地方各级财政。《教育法》规定了财政每年对教育的投资不得低于财政总收入的4%，这就为稳定财政投资提供了很好的法律保障，而《职业教育法》中也应该仿照《教育法》具体规定农村职业教育应该享有的财政保障资金比例，这才是稳定现有资金来源的最根本的措施。

2.开拓新的资金支持。我国目前农民总数仍然相当巨大，而我国的农村富余劳动力已经达到了1.5亿人，加上至少还有1/3的农村劳动力或多或少存在就业不足的情况，实际上全国农村富余劳动力可能接近3亿人。根据国际劳工组织发表的《中国就业议程》预测，未来10年中国劳动力还将增加7000多万人，到2013年劳动年龄人口可能达到10亿人左右。根据我国现有的农民技术水平来看，大部分农村劳动力和潜在劳动力需要进行职业技术教育和培训，而我国又是一个典型的穷国办大教育的国家，在当前社会转型和建设同时进行的时期，财政能够给予农村职业教育的支持十分有限，如果按人均计算是明显的不足。因此，我国农村职业教育的建设必然是一个长期的系统工程，光靠现有的资金显然很有限，因此积极开拓新的资金支持渠道是进一步加快农村职业教育发展速度的有效手段。

（三）完善农村职业教育管理和执行机构

管理体系改革不可避免的要涉及到我国行政体制改革，这在我国一直以来都是一个复杂的问题，而本文无法对整个行政体制改革进行详细的论述，因此只能根据政府完善农村职业教育的需要，提出自己的管理、执行机构改革的构想。以职教中心为核心，覆盖所有县乡的农技推广体系和作为知识储备的学校职业教育为支撑，辅以国家为主体的各种计划(先进技术)，建成我国农村职业教育的管理、执行机构体系。如图所示：

2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》中第十四条明确指出：加强县级职教中心建设，使其成为人力资源开发、农村劳动力转移培训、技术培训与推广、扶贫开发和普及高中阶段教育的重要基地。这样的建设思路很好，对于解决目前我国农村职业教育的现实问题是很有帮助的，但是仅仅依靠这样的建设思路还远远不够，我们还必须更加注重实际，把县级职教中心的建设放到农村职业教育的大环境中来思考，因此必须首先着眼于理顺管理机构和执行机构的关系，而仅仅建设县级职教中心并不能解决整个管理机构和执行机构的关系问题，笔者认为应该建立自上而下的多级职教中心，中央、省、县都要建立职业教育中心(如图所示)，他们彼此之间是垂直领导关系，而各级人民政府因为是财政拨款的主要提供者，可以说是掌握着职业教育的命脉，因此各级政府的监督作用能够很好地发挥。不同等级的职教中心工作的侧重点有所不同，中央和省级的职教中心主要起到调研、科研中心的作用，统筹全国和各自区域的职业教育。具体说来国家职业教育中心主要负责研究全国职业教育的需求以及预测各省之间的职业教育发展前景，调节职教发达的省份与不发达省份的合作，职业教育输出地和接收地之间的合作，具体规定各自的责任和义务，彻底解决职业教育外部性给自身发展带来的阻力。省级职教中心主要是本省和省内各市职业教育的调研和规划，同时主管省内高等职业教育的发展。国家和省级职教中心还必须起到科研中心的作用，利用自身所掌控的教育资源质量较高的优势，研究农村职业教育发展所需的技术和教育教学方法等，为农村职业教育的发展提供“软件支持”。县级职教中心侧重执行中心的角色，统管县域内的初、中等职业教育发展，同时结合县域内各种农村技术推广机构，统筹县域内各种职业教育资源，并结合上级发展规划和自身的特色发展县域内的职业教育。这种改革方式，最大限度地在保存原有的行政体制和业务指导关系的基础上，在各级职教中心的作用下，将教、科、研有机地整合在一起，共同为农村职业教育的发展发挥合力，能够有效地避免行政资源的重复浪费并且提高国家政策的运行效率，有利于各种监督措施的实施。从行政改革的角度来看，国家级职教中心要以教育部职业与成人教育司为基础，吸收农业部、科技部等部门中行使职业技术教育相关管理权力的机构，通过机构的重组，整合成为国家职教中心，省级职教中心的建设思路也按照这样的机构整合方式进行。县级职教中心在目前的职业教育中仍然是归各县教育局管理，这对于整合各种基础性资源的工作来说非常不利，可以说这种权力不足的状态正是我国“教、科、研”统筹政策制定了这么久但却无法真正实现的根本原因，因此扩大县级职教中心的管理权限，使之能够对县域内的各种职教资源的分配、管理有直接权限，才能够保证资源统筹的效果得以实现，从而加快我国农村职业教育政策的完善。这样的改革思路能够最大限度地减少改革的阻力，节约机构改革的时间，在最短的时间内建立起能够行之有效的管理、执行机构。[3]

根据全面建设小康社会的目标，到2020年我国城镇化水平将达到50%-55%，届时全国人口总数将控制在15亿左右，考虑到城镇人口自然增长因素，到2020年我国应有2-2.5亿农村人口转移到城镇，如此庞大的待转移农村人口数字，给我国农村职业教育政策的完善设定了清晰的时间界限，因此争取时间，尽快完成政府对农村职业教育政策的完善工作是我们必须要考虑的问题。

[1]周济.以科学发展观为指导，实现中等职业教育快速健康发展[J].职业技术教育，2005，3.

[2]皮江红.教育券与我国农村职业教育政府投入方式改革[J].教育科学，2006，4.

[3]哈智辉.我国农村职业教育政策分析[D].吉林大学硕士学位论文，2008.

责任编辑 刘扬军

钟建坤（1973-），广东兴宁人，广东河源职业技术学院常务副院长，研究方向为教育管理与农村职业教育。

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1001－7518（2010）34－0079-03