社会组织在社会救助事业中的参与：合作与互动

肖 莎

（东华大学 人文学院，上海 201620）

社会组织在社会救助事业中的参与：合作与互动

肖 莎

（东华大学 人文学院，上海 201620）

在加强监管的前提下，我国政府可从推动社会服务政府购买等方面入手，更多地让社会组织参与对贫困者、“阳光边缘”人群、农民工等弱势社会群体的救助，让社会组织获得更多成长的空间，构建政府与社会组织的良好合作关系，避免政府一手包办社会救助事业的弊端，也可改善社会治理结构，推动公民社会走向成熟，推动社会走向和谐与稳定。

社会组织；社会救助；政社合作；公民社会

社会救助是指国家和社会对无法维持基本生活的公民提供各种形式援助的制度安排。政府机制是各国发展社会救助事业的最主要工具,这种机制在实践中发挥了重要作用。中国社会救助的实践表明，离开中央政府强有力的资金支持和政策指导，社会救助不会在解决贫困问题上有大的作为。[1]

毋庸置疑，在发展社会救助事业中，政府的主导作用应该加强。另一方面，我们看到，十七大报告把社会组织①通常认为，“社会组织”是人们为执行某种社会职能、完成特定目标而建立的共同活动的群体。十七大报告中强调的社会组织是指政党、政府之外的各类民间性的社会组织，也称“新社会组织”，其基本属性是非营利性、非政府性、志愿性和社会性。类似用语还有非政府组织（NGO）、民间组织、非营利组织、志愿组织、公民社会组织等。本文对这些称谓未作详细区分，在近似意义上等同“社会组织”。放到了全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的高度进行全面而系统的论述，提出要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，这说明以社会组织为基础的公民社会，正式获得了政府的认可。

改革开放30年来社会组织发展的历史过程演绎了我国社会波澜壮阔的历史变革,即推动着中国社会不可逆转地走向公民社会。[2]公民社会要走向成熟，需要政府围绕着“小政府、大社会”的政治体制改革目标，由“管理型政府”转变为“服务型政府”。从政社合作的维度看，在现代公民社会中，政府要改变包揽和直接从事社会管理事务的状态，而是作为服务的主导者，为各类社会力量搭建资源平台，支持有服务能力的专业社会组织参与社会救助。

一、社会组织参与社会救助事业的必要性及现状分析

作为“最后的安全网”，社会救助政策最重要的宗旨是反贫困。近年来，我国的社会救助事业总体发展平稳，财政对社会救助的投入力度不断加大，救助水平显著提高，1993年社会救助福利费支出17.01亿元，占当年财政支出的0.37%,1999年的这一比例仍为0.37%，到2003年，社会救助福利费支出217.7亿元，已占当年财政支出的 0.88%，[3]（P167）较公平、公正地维护和保障了贫困人口的基本生活权益，但社会救助事业仍面临着严峻的挑战：

一是反贫困的任务依然艰巨，虽然绝对贫困①绝对贫困指个人或家庭缺乏起码的以维持最低生活需求的资源。人口在持续减少，但致贫因素较复杂、返贫压力增大，相对贫困②相对贫困指个人或家庭所拥有的资源，可以满足其基本的生活需要，但是不足以使其达到一个社会的平均生活水平，通常只能维持远远低于平均生活水平的状况。人口增加，持续性贫困人口凸现。当前,我国每年需要救济的灾民近7000万人次，有2200多万城市低保对象，6000多万农村贫困人口，还有8000多万残疾人，1.4 亿多老年人。[4]（PP.118－119）这些数量庞大的弱势群体的存在，客观上需要强化社会组织对政府救助体系的补充效应，帮助政府化解因贫困问题而引起的社会风险。

二是社会救助政策主要针对绝对贫困人口设计，救助标准偏低。以社会救助的核心政策最低生活保障制度为例，从民政部2008年1月公布的36个中心城市的低保标准看，最高的是深圳，361元/月，仅有10个城市的低保线在300元以上。城市低保水平被设定在维持最低生活水平上,农村的低保水平更低，这样的标准与国际通用的贫困线相比还有距离，无法为贫困家庭提供充足的帮助。

三是政府救助的覆盖人群还有盲区，部分社会成员游离在政府救助的保障网之外。如进城农民工受户籍限制，不能获得或只能获得有限的社会救助。再比如，我国城乡医疗救助制度已在全国全面建立，但在多数地区，所患大病重病不在规定病种之内的患者等特殊对象不能被现行医疗救助制度覆盖。

现代社会中各种社会问题日趋复杂化，由政府包办救助服务不容易全面有效地达到目的，因为处于社会底层的各种贫困及贫困边缘群体所需要的并不仅仅是物质帮助。因此，更适宜的做法是以政府为主导进行多方合作，整合社区资源、培育社会组织这一建设公民社会的重要载体参与帮困救助。在全社会都在关注公平和民生的氛围下，为了继续和贫困作斗争，保障贫困人口的生存权，加强政社合作非常有必要（参见表 1）。

表1 政府机制与社会组织在社会救助事业中的优劣势比较

若以和政府资源的关联程度划分，社会组织可分为官方背景的社会组织和非官方背景（草根）社会组织两大类，部分国际背景的NGO(如香港乐施会、世界宣明会)也参与了国内的救助事业。在我国，官方背景的社会组织（如中国红十字基金会、中国扶贫基金会）有着重要社会影响，它们绝大多数与政府有着极其密切的协作关系，掌控了大量来自政府的资源。数量更多的是草根NGO，即完全由个人、群体自愿发起的，自下而上发展的公益性团体，他们与政府资源的联系较少。从组织形态划分，社会组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位三大类。据民政部的统计，截至2009年底，登记注册的社会组织总量接近42.5万个。其中社会团体23.5万个，民办非企业单位18.8万个，基金会1780个。但考虑到相关法律与政策缺失所带来的社会组织注册难情况已持续多年，如果把未经民政部门注册的大量草根社会组织归入的话，社会组织的总量大大超出民政部的统计数字，王名的估计在200万-270万之间，俞可平估计为300万个左右。[5]

当前社会组织参与社会救助事业的形式主要有四种:

第一种是政府出资向社会组织购买救助服务。2003年，上海市民政局在浦东新区和静安区开展慈善救助服务试点，扶持社会组织参与对城市生活无着流浪乞讨人员的救助。目前，在上海，政府推动、社会组织参与的慈善救助服务模式已初步确立，全市已成立了20多家慈善救助服务社 （均注册为民办非企业单位）。市民政局投入300万元专项资金，为救助服务社购置配发了统一标识的服务车，各慈善救助服务社的经费通过政府出资购买服务的形式予以保证。

第二种形式是各种基金会以政府拨付、社会捐赠等渠道获得的经费参与救助困难群众，其中以官方背景的公募基金会为主体。中国青少年发展基金会、中国人口福利基金会、中国儿童少年基金会等发起的“希望工程”、“幸福工程”、“春蕾计划”等重大 NGO 工程在帮助失学儿童、救济灾民和贫民中发挥了积极作用。

第三种形式是由社区公益性社会组织参与救助事业。社区民间组织扎根社区，服务社区百姓，为政府职能转变提供了良好的载体。以荣获“第四届中国地方政府创新奖”的上海市普陀区长寿路街道为例，该街道成立社区慈善超市，主要救助户籍和居住地均在长寿路街道辖区内的弱势群体，超市成立四年来，共募集善款300多万元，募集衣被、家电和日用品15万余件，救助社区困难群众2万多人，救助金额200多万元。[6]

第四种形式是草根社会组织和活跃的志愿者结合在一起参与救助事业，体现了公民社会的本质特征。汶川地震的巨大灾难催生了300万志愿者奔赴灾区，很多草根NGO反应极其迅速，民众的公民社会意识、参与意识在灾难中萌芽。草根NGO与志愿者深入一线，在紧急救援阶段的反应和提供的个性化服务，得到了公众的广泛认可。

由于专业化社会组织的志愿性、群众性特点，社会组织参与社会救助有助于更好地尊重受助者的知情权、决策权、监督权和管理权，让受助者参与有关救助服务的资源评估、设计和管理，平衡社会利益。与草根社会组织相比，官方/准官方背景的社会组织具有体制内资源较多、动员力较强等特点，在救助事业的参与中发挥了重要作用，这是因为在我国，政府资源是决定社会组织能力高低的重要因素。但是，从长远来看，政社分开已成为我国社会管理体制改革的方向之一，社会组织和政府应在法治的框架下依法定位、职能分开，建立起良性合作关系，提高社会整合水平，鼓励、规范草根社会组织的参与应成为加快发展社会救助事业的有效途径。

二、加强政社合作，构建新型救助体制

随着科学发展观的确立，我国的社会救助将突破以补缺型为主的体制，向以人的全面发展为内涵的新型社会救助体制转化。要践行“以人为本”的发展观，构建新型的社会救助体制，不仅仅应为已经陷入绝对贫困者提供直接的物质帮助，更应该重视为有劳动能力的绝对贫困和相对贫困者提供劳动机会，帮助他们防范致贫风险。为此，促进有劳动能力的贫困者和收入略高于最低生活保障线的边缘贫困者的就业，是构建新型救助体制的首要宗旨。

政府目前仍是我国社会组织健康发展的最大推手，政府应该采取多方面的措施，缓解社会组织发展的资金瓶颈，培育健康的、有资质的社会组织参与救助事业，构建新型救助体制。具体来说，可采取的措施包括：

（一）当前，中国的社会组织（特别是非官方背景的）的发展面临着人才匮乏、项目短缺、经费不够等诸多挑战。在加强规划、组织、监督的前提下，政府应从资金、场地、人力资源等各方面扶持社会组织，引导它们参与各种救助服务。

一项针对中西部农户的抽样调查显示，接受物质救助的除了失去劳动能力的人群外，还包括了相当数量的未成年人和有劳动能力的人群。[7]其实，要帮助有劳动能力的贫困人口实现稳定脱贫，更为重要的是，将单纯的物质救助和为其提供受教育机会、劳动机会结合起来。在此方面，社会组织大有可为。北京农家女实用技能培训学校就是这样一家社会组织，学校实施农家女助学金项目，助学金的资助对象为贫困地区和贫困家庭的女性青少年，至2007年8月，共免费培训了来自贫困地区的2500多名学员，其中2/3的人用所学技能在城市就业，[8]（P275）卓有成效地促进了贫困农村剩余劳动力的转移。

缺乏资金是不利于社会组织发展的首要因素，不少草根NGO一年的经费在10万元以内，对有效地承接社会服务十分不利。要缓解社会组织发展的资金瓶颈问题，除了更多地争取来自政府的资助和民间的捐赠以外，壮大志愿者队伍，也是应对措施之一。目前中国登记在册的志愿者已超过3400万人，主要分为三类：依托共青团组织发展的青年志愿者、依托民政系统的社区志愿者、依托社会组织/NGO的志愿者，从人数上看，第三类志愿者队伍有进一步发展壮大的空间。对志愿者这一重要的人力资源精心培育，是草根社会组织巩固和发展的必要措施。根据朱健刚对上海和广州两家草根NGO的考察，草根NGO往往雇佣很少的职员，更多地吸收志愿者，鼓励志愿者运用专业能力开展项目，志愿者不计报酬的工作使得NGO可以不必费心为职员工资筹款，把更多的时间花在项目本身的运作上，[9]有效地缓解了草根NGO资金和人才短缺的困境。

当然，社会组织也要努力提高服务于社会的能力。社会组织要想积极有效地参与救助服务，一定的专业技能是必须的。譬如，在紧急救援灾区的情况下，如何分配救灾物资就涉及物流体系、仓储管理、社区走访等方面的专业素养，否则公平高效发放物资的目标很难实现。

（二）在我国，社会救助服务的政府购买虽然在部分地区有试点，但在当前的财政体系中缺少制度化途径，应推动政府更多地购买救助服务，通过社会服务政府购买的方式让社会组织获取政府的资助，将社会服务的政府购买纳入制度化的轨道，并提升社会组织的社会公信力。

政府向社会组织购买服务，实质上是以财政资金对参与社会服务事业的社会组织提供资助。经验表明，有资质的专业NGO提供的服务，在某些救助项目上比政府直接提供救助服务更具有成本优势——在香港，非营利组织开展社会服务的单位成本只相当于行政成本的三分之二，[10]（P86）资金的使用效率较高。政府可采用招投标方式将部分社会救助服务以合约制方式要求中标的社会组织提供，中标机构按政府预定的要求开展工作，服务表现受政府严密监管，并进行绩效评估（参见图1）。

图1 社会救助服务的政府购买机制

由国务院扶贫办、中国扶贫基金会等机构在2005年启动的江西省村级扶贫项目是一个比较典型的政府向NGO购买救助服务的案例，该项目以向社会组织公开招标的方式，挑选出六家NGO，与之签订扶贫服务购买协议。[11]（PP.209-210）该案例说明，除了降低政府的救助成本这一优势，以政府购买机制的形式引入社会组织参与救助管理工作，还可以提高救助管理技能，满足公民多样化和多层次的需求。

当然，社会服务政府购买的推行中可能出现NGO“行政化”倾向和事实上的“政府包揽”。正如美国学者所指出的，在北方发达国家，一些NGO严重依赖于政府的资助，这些NGO的自主运作能力及保持创新性和反应力的能力都受到了政府外包合同要求的制约。[12]（P312）所以，虽然社会组织具有创新性强、成本相对低廉等优势，但组织和管理效率对这些优势能否实际发挥起着非常重要的作用。

（三）对于按照现行救助政策政府很难去做的事，委托社会组织去“缝补”政策的缝隙，可以更好地化解社会矛盾和冲突。政府应发挥社会组织更贴近弱势群体的优势，扶持它们积极参与对相对贫困人口的救助，减少“断层”现象。

我国的社会救助体制以补缺型为主，侧重于为已经陷入绝对贫困者提供直接的物质帮助。但是，当前我国已出现绝对贫困与相对贫困并存，相对贫困问题越来越凸显的趋势。一定意义上说，相对贫困问题的日益突出，对社会的和谐与稳定构成了更大的威胁。[13]（PP37-38）相对贫困人口往往无缘政府的救助——对于家庭收入略高于最低生活保障线的家庭，虽然未达到低保标准，但这类只差几十元或者一二百元而没能够得上低保标准的“阳光边缘”人群同样处于经济窘迫状态。为帮助这类人群，上海在4个区启动“社区综合帮扶”试点，在此背景下，2006年，民办非企业单位杨浦区“和泰爱心服务社”登记成立后，积极参与救助“阳光边缘”人群，取得很好的社会效益。

我国另一个数量庞大的相对贫困群体是农民工。他们在城市遭遇工伤和疾病以及失业时，可能陷入绝对贫困境地，但由于户籍的限制，往往得不到流入地的救助。在现阶段，我国对失业者的救济方法除了最低生活保障制度外，实行的是强调权利义务对等的失业保险制度，即不缴费者不享受。根据《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人应该参加失业保险。但是，现阶段企业对农民工的用工存在不规范情况，换句话说，部分城镇企业并未为农民工缴纳社会保险费，这些农民工失业时也不能享受失业保险金，如果他们选择继续留在城市，由于没有城镇户籍，既无缘城镇低保，没有回到农村，申请农村最低生活保障的救助也不现实。加强对这部分农民工的救助，对于社会秩序的稳定有重大意义。

社会组织深入社会基层,有紧密联系民众的愿望和能力,在关注相对贫困群体方面有着先天的优势。社会组织可以与政府密切合作，设立各类专项基金，开展适合农民工和城镇“阳光边缘”人群需要的公益项目，为他们提供一系列职业技能培训、心理辅导、社会融入等方面的支持，为其提供生活救助以及医疗、住房、教育、就业、司法等专项救助，以减小收入差距，更可为构建和谐社会奠定基础。

三、结语

当前，我国改革已进入“深水区”，经济处于急剧转型中，一些群体就业困难，贫富差距加大，社会利益多元化格局逐步显现，各方的利益矛盾和冲突都构成了对实现和谐社会目标的重大挑战。在这种转型期，作为一种公共政策，社会救助维护社会稳定的使命非常突出，而社会组织作为民间力量的重要载体，是公民与政府之间的缓冲器，在社会救助事业中加强政社合作，构建新型救助体制，对绝对贫困和相对贫困人群都给予援助，有助于更好地实现社会救助的“维稳”使命（参见图 2）。

图2 社会组织和政府在社会救助事业中的良性合作关系

提升政社合作能力、培育健康的社会组织是构建社会主义和谐社会的客观要求。在加强监管的前提下，我国政府可从推动社会服务政府购买等方面入手，巩固和发展社会组织，特别是草根社会组织，更多地让社会组织参与对贫困者、“阳光边缘”人群、农民工等弱势社会群体的救助，形成以政府为主导、以非政府力量为补充的社会救助系统，避免政府包办社会救助事业的弊端，促进社会资源分配的公平化，也可改善社会治理结构，更有效地调动“社区资源”，推动公民社会走向成熟。

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[责任编辑 缪开金]

Social Organizations’Participation in the Cause of Social Assistance:Cooperation and Interaction

XIAO Sha
（DONG Hua University,Shanghai 201020,China）

This paper intends to discuss the issue of social organization participating in social assistance cause,from the dimension of strengthening cooperation between the government and the society,fostering healthy social organizations.On the premise of strengthening supervision,our government can promote the social organization’s participation in social assistance projects,the object of assistance including the poor、“the edge of the sun” crowd、peasant workers,through propelling government’s purchasing social services,so that social organizations can get more room to grow,good cooperation relationship between the government and social organizations can be built,the shortcomings of the government’s taking over the social assistance cause single-handedly can be avoided,the structure of social governance can be improved,the civil society can be promoted to mature and the society can move towards harmony and stability.

social organization;social assistance;cooperation between the government and the society;civil society

C912.2

A

1674-0955（2010）05-0108-05

2010-06-15

本文为2008年东华大学文科预研究资助项目《社会救助：理论分析与现实考察》（项目编号：110－10－0108168）的研究成果

肖莎（1974-），女，江西人，东华大学(原中国纺织大学)人文学院副教授，硕士研究生导师。