湘南山区农村“边缘村庄”搬迁问题研究——以资兴市为例

陈满雄

湘南山区农村“边缘村庄”搬迁问题研究
——以资兴市为例

陈满雄*

本文立足大量调查，以湖南省资兴市为例，对湘南山区农村“边缘村庄”进行现状分析，提出搬迁的模式和针对性、操作性的政策建议。

湘南山区；边缘村庄；搬迁

对湖南省资兴市28个乡镇、266个行政村进行调查，共收集到22个乡镇有关情况，涉及229个行政村，2567个自然村，218411人口。这22个乡镇共有边缘村庄90个，占22个乡镇自然村总数的4%；边缘村庄面积51.61平方公里，占22个乡镇总面积的0.03%；边缘村庄在家常住人口4303人，占22个乡镇总人口的0.02%。

表1：边缘村庄常住人口分布情况表

表2：边缘村庄面积占比情况表

一、湘南山区“边缘村庄”的现状分析

（一）常住人口少，文化水平低，地域面积小

边缘村庄常住人口少（见表1），最少的仅有2人，主要是“386199”人群，年轻劳动力一般外出务工。常住人口平均年龄在40-45岁，68%是初中文化水平，31%是小学文化水平，1%处于文盲、半文盲状态。地域面积小（见表2），其中最小的只有0.24亩。

（二）基础设施陈旧，交通条件落后，服务设施贫乏

居住房屋建筑平均时间在10年以内的只有3个，41.1%的居住房屋建筑平均时间是40-50年，主要是1959年-1969年期间建造的土砖房（见表3）。近5年兴建居住房屋数量相当少，60%边缘村庄没有兴建居住房屋（见表4）。物资进出主要依靠人力。出行主要依靠步行，到达最近乘坐公共汽车地点最短时间0.3小时，最长6个小时（见表5）。一些地方小孩读小学要步行二十里路，早晨6、7点钟出门，下午7、8点钟回家。村庄内没有购物点和医疗服务站，一般到最近的公共汽车点购物或就医。有的边缘村庄无电视、无通讯。

（三）收入低微且不稳定，收入差距逐年拉大

村民收入低（见表6），增收难度比其他村庄难，收入差距不断加大。以该市皮石、兰市2乡2个边缘村庄12户农户为例，对其2007年、2008年收入情况比较（见表7），不难看出，收入差距出现逐年拉大趋势。

（四）近半为地质灾害或者地质灾害隐患地点

该市30.5%的边缘村庄受过自然灾害的影响，14%边缘村庄是自然灾害的隐患点。近几年，该市自然灾害频繁，特别是2006年的7.15洪灾、2007年的8.19洪灾以及2008年的冰灾，稻田冲毁，林木受损，房屋倒塌，对村民生产、生活产生严重的影响，经济损失惨重，一些村民不得不举家搬迁。再生性贫困问题越来越突出。

（五）社会问题凸显

边缘村庄农民“养儿防老”的观念根深蒂固，计划生育政策执行难度大。文化生活落后，经济贫困导致精神贫困。一些村庄有能力的人搬迁走了，有的常年在外打工，只剩下老弱病残，形成“老人村”。有的村庄只留下1—2户，形成“孤立村”。大多数边缘村庄村民居住分散，应有的公共服务享受不到。国家在这些地区实施天然林保护、退耕还林等工程，但由于补助微薄，补偿机制尚不健全，给农民造成的短期经济损失要超过收益。

表3：边缘村庄居住房屋建筑平均时间情况表

表4：边缘村庄近五年兴建居住房屋情况表

表5：边缘村庄到达最近乘坐公共汽车地点所需时间情况表

表6：边缘村庄村民人平收入情况表

表7：边缘村庄收入差距情况表

二、湘南山区“边缘村庄”搬迁的模式分析

（一）政府主导搬迁模式

政府有计划、有组织地进行边缘村庄搬迁。可以在较大规模、较大范围内实现搬迁，如跨乡镇之间或乡镇内、行政村之间或行政村内。由县乡村三级组织协调宅基地，在沿县乡或村级公路旁、适合集中居住地等统一兴建村庄，在规划设计、建房款式、承建施工、结算标准等方面进行合理管理，实现集中安置。当然这种模式交接手续相对复杂，成本相对较高，管理难度相对较大。

（二）村级协调搬迁模式

这种模式充分发挥村级组织作用，以村级力量为主，对本行政村内的自然村情况详实摸底和登记，由村级组织按照国家有关规定和村内办法实施搬迁，如行政村内集中居住地或适合定居地的一些空房和危房、长期未使用的村集体用房和其他用房等，在政府的支持下，理顺和明确权属，统一改造，安置迁移村民。鼓励农户逐步从高山迁往低山、从低山迁入路边、集镇，从路边迁入集镇、县城，实现梯次搬迁、插花安置。

（三）村民自发搬迁模式

自发搬迁模式即村民自主、自愿搬迁。这种模式适合在行政村内实施。自发组织搬迁模式需要一定的前提：一是需要组织者；二是需要一定的资金筹集能力。自发性搬迁主要依靠村民自己，其搬迁隐含的前提是：没有政府补贴也要实现搬迁。自发组织搬迁前期政府不需要投入，成本相对较低，但政府如能在搬迁后进行“通水、通路、通电”等硬件投入或适当补贴，改善搬迁村民的生产、生活条件，将起到“星火助燃”效应。

（四）投亲靠友搬迁模式

这种模式主要依托血缘关系进行，建立在移民自觉、自愿、自主的基础上，移民是决策的主体，能够自觉承担决策的风险和责任，参与效果较好，组织和实施相对简单。既可在行政村内实施，也可跨行政村甚至乡镇实施。但只能解决移民短期的居住问题，享受当地村民土地、林业、户籍等同等权利和待遇还需在搬迁后解决。

（五）项目带动搬迁模式

这种模式以项目建设实现搬迁。通过政府引导，搬迁农户并不安排安置生产用地，安置后移民的发展依托于二、三产业项目和吸收劳务输出形成安置，实现搬迁。除此之外，还可以积极利用农民工外出务工后产生的“反哺”作用推动搬迁，一些外出务工农民通过外出务工掌握了一定技能，有一定积蓄，有能力上项目或找项目，实现就业和致富。

（六）进城（镇）购房搬迁模式

进城（镇）购房搬迁可受益于城镇建设的“同步效应”，交通方便，信息较灵，就业门路相对较广，从长远、发展的观点来看，符合乡村城镇化发展趋势和要求。这种模式一个必须的条件就是搬迁村民有一定的经济承受能力，即使搬迁村民能够享受政府部分补贴以及银行购房相关贷款特殊优惠政策，但搬迁村民总体上仍要承担绝大部分购房款。

三、湘南山区“边缘村庄”搬迁的对策分析

（一）制定规划，注重实施可行性

把边缘村庄搬迁规划与城镇规划、乡村规划结合，把发展的方向明确，把发展的空间留下，突出规划的严肃性、约束性，避免乱占乱建。要有产业发展规划、村庄建设规划、配套设施规划，使不同层次的规划互相协调。规划切合实际可行，与当地的自然环境和群众的生活习俗结合，注意集中与分散搬迁同步考虑。村庄的建设规模与搬迁的人员数量相符合。按照轻重缓急确定搬迁的对象、批次、时间，根据村民的经济状况和各方面的承受能力分步进行，逐步到位。

（二）确定对象，注重统筹兼顾

进行大量的调查摸底，登记造册、建档立卡，统计到户到人，提高群众对搬迁的参与度和知情权。突出情况危重边缘村庄，把有限的资金先用于特别需要搬迁的对象。根据不同情况，给予不同方式、不同资金额度的扶持，实行差别式扶贫搬迁的政策机制，发挥更好的搬迁扶贫效应。

（三）拓宽渠道，解决资金瓶颈

积极争取搬迁的政策扶持和资金支持。国家会以不同方式和渠道增加边缘村庄搬迁资金补助项目，提高资金补助标准。地方财政要预算实施搬迁的经费，专款专用，并逐步提高搬迁的补助标准。开发农村建设项目，对项目建设过程中同时实施搬迁的给予政策优惠，减免部分上缴税费或租金等。在保持管理渠道不变、资金使用性质不变的前提下，积极整合退耕还林、人畜饮水、农村能源、乡村公路、社会事业、国土整治、基层组织建设、农网改造及其他扶贫资金和“两基”资金，弥补资金不足的问题。

（四）尊重权利，创新政策扶持

让搬迁农户充分表达看法和意愿，支持村民自选或内部协商确定搬迁地、自建房屋搬迁、自筹资金搬迁、投亲靠友搬迁。及时为搬迁农民审批宅基地，在土地管理费、土地占用税方面尽可能减免。鼓励搬迁户自己盖房，允许村民适当分散搬迁。充分征求群众对安置点布局、住房结构、标准及资金筹集等方面的意见和建议，制定最佳实施方案。对搬迁户补助的同时，对吸纳搬迁对象所涉及和影响的主要利益人或组织给予一定补助。鼓励农民携带资金、技术等要素进城就业、落户、居住、生活。对部分经济能力较强、经济基础较好，搬迁后不从事农业生产，自愿放弃原有土地承包权和宅基地，进入城镇（市）定居的农民，可以转为城镇（市）民，并且进入社保，享受城镇（市）居民的各项待遇。

（五）整体谋划，把解决当前困难与实现长远致富结合

注重搬迁的当期实施与后期工作跟进的统一。协调好迁出地和安置地群众之间的利益关系，对涉及农业、林业、土地等各个方面的关系通过有效办法和制度解决，在确保原有农户基本农田的基础上，依法进行调整并办理相关手续。对涉及户籍、建设占用地、城镇建设、房产税收、子女就学、土地山林等方面具体问题要有配置支持政策。尽可能在乡村集体企业为搬迁户提供就业机会。搬迁后经商的，在经营场地、经营手续上提供各种服务和优惠条件。对搬迁前生活特别困难和搬迁后一时难于适应安置地环境、生产、生活的部分特困村民，按政策纳入低保，防止其生活质量下降。

（责任编辑：潘慧春）

C912.82

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1009－2293（2010）03－0076－03

本文为2009年度湖南省哲学社会科学基金项目（项目编号：09YBB392）阶段性成果。

*中共郴州市委党校副教授。