以推进户籍制度改革促进河北省农村剩余劳动力转移的思路与对策

李林杰,武翠莲

(河北大学 经济学院,河北 保定 071002)

以推进户籍制度改革促进河北省农村剩余劳动力转移的思路与对策

李林杰,武翠莲

(河北大学 经济学院,河北 保定 071002)

基于河北省城镇化发展滞后,农村剩余劳动力规模庞大且转移缓慢的现实背景,推进户籍制度改革,促进农村剩余劳动力向城镇转移是当前的必然选择。这一路径选择的实现需要住房、教育、就业、低保等方面的保证条件,据此提出了相关政策建议。

城镇化;户籍制度改革;农村劳动力转移

一、重要的现实背景

2009年 12月举行的中央经济工作会议明确提出 2010年我国经济发展的主要任务,要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点,以稳步推进城镇化为依托。但河北省城镇化水平低,农村剩余劳动力转移缓慢,这是落实中央经济工作会议精神必须要深刻认识的现实背景,也是要改善民生、提高农民收入、促进城乡就业的重要切入点。

(一)城镇化发展滞后

河北省一个重要的现实背景是城镇化发展滞后,下面是河北省和全国及部分省区城镇化水平的对比情况。

表1 河北省与全国部分省区城镇化水平比较

表1的资料显示,河北省的城镇化水平不仅远低于广东、浙江、江苏等发达地区,而且长期低于全国平均水平;和毗邻的五个省区相比,远低于辽宁、内蒙古、山东和山西,仅高于农业大省河南;2008年在全国 31个省市区中排第 20位,还低于陕西、宁夏等西部省区。

(二)农村劳动力规模庞大且转移缓慢

根据第二次全国农业普查的结果,河北省农村从业人员总量达到 3 513.36万人,在全国 31个省市区中排第 4位。与第一次全国农业普查的结果相比,全国、江苏、浙江、辽宁、山西和内蒙古农村从业人员数量都表现出绝对量的下降,而河北省和河南、山东、广东的农村从业人数则表现为绝对量的增长,其中河北省增长速度最快,增幅达到 11%,而河南、山东、广东上涨均未超过 5%(见表 2)。

表2 河北省农村从业人员增长率与全国及部分省区的比较

另据第二次全国农业普查结果的显示,河北省农村外出从业人数在全国 31个省市区中排第 12位,与河北省农村劳动力资源总量和农村从业人员总量均在全国排第 4位相比,这一排位显然偏低,这一排位的差异说明河北省农村劳动力向外转移的步伐相对缓慢。与第一次农业普查的结果相比,河北省农村劳动力外出率的提高幅度显著低于全国平均水平,在全国 31个省市区中仅排第 23位。

表3 河北省农村从业人员增长率与全国及部分省区的比较

从对比的各省份来看,除了浙江农村外出从业人员数量绝对减少外,其他对比省份农村外出人员数量都有不同程度的增长,河北省的增长率为 39%,远低于全国平均水平,也低于河南、江苏和山东。低于河北省的浙江和广东都是我国最发达地区,农村剩余劳动力转移主要表现为就地的产业转移 (见表 3)。

(三)农村外出从业人员就业不稳定

根据第二次全国农业普查的结果显示,河北省农村外出从业人员与全国及上述省区相比,在外从业时间相对较短,从业 10个月以上的从业人员仅占 33.4%,远低于全国平均水平,在所对比的各省区中为最低,不仅远低于广东、浙江、江苏等发达地区,而且普遍低于毗邻的山东、河南、辽宁、山西和内蒙古,在全国排第 28位,仅高于新疆、西藏和青海 (见表 4)。这种状况说明河北省农村外出从业人员在外就业稳定性较差,季节性外出打工比较普遍,多数农民工还没有割断与土地的联系。

表4 河北省农村在外从业 10个月以上人员比重与全国及部分省区的比较

上述背景资料充分表明,与全国及其他省区相比,河北省城镇化发展滞后,农村劳动力规模庞大且转移缓慢,而由计划经济时期延续下来的城乡分割的二元户籍制度,在河北这一京畿之地的影响更加根深蒂固,这是导致上述差距的重要根源。因此,推进户籍制度改革,促进农村剩余劳动力向城镇转移,这是加快河北省城镇化发展、提高农民收入、促进城乡就业、改善民生、扩大国内消费需求、优化产业结构和经济发展方式的重要路径选择。

二、面临的主要困难及需要提供的保证条件

当前通过推进户籍制度改革促进农村剩余劳动力转移,就河北省的实际情况而言,主要存在以下五个方面的问题和困难,因此,落实这一改革需要积极创造以下保证条件。

(一)居住保障

必要的住房保障是农村劳动力进城落户的基本生活保证,这也是通过户籍制度改革促进农村剩余劳动力转移的必要保证条件。如果不能为进城农村劳动力提供必要的住房条件,即使解除了户口的限制,他们进得城来也无法在城镇落户、生根、发展,只能像现在数以千万计的农民工那样长期“漂”在城市,城镇化无法顺利推进,促进农村剩余劳动力转移的目标也必然落空。

当前城镇住房虽然已实现商品化,已经没有户籍限制,但高房价的现实让长期处在低收入状态的进城农村劳动力只能望楼兴叹,而保障性住房目前城镇居民申购已很困难,更不能保证农村进城人口的供给。如果允许农村进城人口有同等权力申购,在目前状况下必将使供求矛盾激化,使城镇原有居民感到自身利益由于户籍改革而受损,从而产生排斥心理,增加户籍制度改革的社会阻力。因此,为推进户籍改革,促进农村剩余劳动力转移,政府必须以更积极、务实的态度来进一步创造和改善城镇居民的居住保障条件,使进城农民能够住的下、住的起。同时还应该看到,在为进城农民提供居住保障的同时,也为城镇房地产业提供了巨大的发展空间,从而也为增加城镇就业、扩大消费需求、拉动经济增长提供了可能。

(二)教育保障

现在农民进城的直接目的之一就是想让子女与城里孩子一样享受优质教育资源,接受更良好的教育,以便将来有更好的发展前途。他们进城的最终目的也是希望通过自己的努力,能够给自己的孩子创造更好的学习、生活和发展环境。但当前的城市教育资源主要是为城镇居民提供教育服务的,由于长期以来政府对城市教育的投入力度远大于农村,因此城市有着更优的教育资源,城市居民的子女有着更多、更好的受教育机会,这是附加于户籍的城镇居民的一项重要既得利益,也是教育不公平的一个重要体现,而且是导致城乡社会经济发展不平衡的一个重要根源。但如果放开户籍限制,因农村人口的加入而使现有城镇居民受教育的机会和水平下降,这必将引起现有城镇居民对户籍制度改革政策的排斥,又将增加户籍制度改革的社会阻力。因此要通过推进户籍制度改革促进农村剩余劳动力转移,要求政府必须要进一步加大教育投入力度,使户籍开放后的城镇能够满足人口增加的教育需求,使进城农民的子女能够享受与原有城镇人口同样的优质教育服务,而不是像现在的农民工子弟学校一样成为城市教育的异类。

(三)就业保障

实现就业是农民进城实现生活水平提高及长远发展的必需。农民进城的目的是为了实现更高的生活目标,为此首先要找到稳定的工作,从而才能实现落户和所期望的收入和生活,才能逐步实现个人的长远发展。如果在较长时间里不能在城镇找到合适的工作,进城农民就会被迫选择返乡,如果不能实现稳定就业,他们就只能像候鸟一样常年奔波于城乡之间,以推进城镇化促进农村剩余劳动力转移的目标当然也就无法实现。因此,为进城农民提供必要的就业岗位是推进城镇化发展的根本保证。当前随着我国劳动用工制度的改革,附着于户籍的城镇人口就业 “特权”已经逐步减弱,但由于城镇就业的供求矛盾一直比较突出,地方政府为保障城镇就业率和失业率的控制目标,在政策的实施上有许多方面还是体现了优先满足城镇人口就业的倾向。因此许多城市、行业、企业招聘员工都提出了户籍要求,使得本来就由于受教育水平低而缺乏竞争力的农村进城劳动力就业更加困难,城市农民工也因此成为了我国就业大军中就业环境差、工作不稳定、待遇低、缺乏劳动保障的一个特色鲜明的另类。如果消除户籍限制,使现有城镇居民的就业水平下降,也必将引起现有城镇居民对户籍制度改革政策的抵触,成为户籍制度改革政策实施的又一社会障碍。因此,政府必须要通过相关政策措施提供更多的就业岗位。同时也应看到,大量农村人口进城也必将在产生大量消费需求的同时产生更多的投资和就业机会。

(四)最低生活保障

现在城镇实施的最低生活保障制度只是针对现有城镇人口。在城镇农民工大量存在的现实情况下,城市社会秩序的稳定在相当程度上是由于我国土地公有制度保证了农民每人拥有一份土地作为基本生活保障。当他们为了谋求更好生活进城时,如果就业和收入远达不到预期,基本生活也得不到保证,他们会毅然放弃城镇而返乡,不会成为城市的流浪者沦为城市“贫民”,从而保证不会发生巴西等发展中国家城市化过程中出现的“城市病”。但要促进农村剩余劳动力进城落户,使农民工真正成为市民,而且保证城乡发展的正常秩序,必须要建立城乡衔接的社会保障体系,保障进城农民的最低生活需求。否则,农民在无法把握进城预期的情况下,不会冒然放弃农村的土地保障,从而进城农民仍将保持 “候鸟”的特征,城镇化促进农村剩余劳动力转移的目标仍将落空。因此,为进城农村人口提供最低生活保障成为稳定推进户籍制度改革的又一重要保障条件。进城农民已享受了城镇的最低生活保障,所占有的土地使用权也应相应交回集体。通过土地换取最低保障,既可以免除进城农民的后顾之忧,也有利于促进农村经济的发展。

(五)医疗和卫生服务保障

大量农村劳动力进城也必将对卫生和医疗卫生服务提出更大的需求。这个问题现在虽然与户籍已无直接联系,但现在城镇的医疗服务价格偏高,进城农民支付能力低,进城后将面临有病“看不起”的困境。因此要求政府要能提供适合他们消费水平的医疗卫生服务,重点是社区医疗卫生服务机构的建设,这是进城农民生活安全的一项重要保障。城镇建设在满足这些供给需求的同时,也会创造巨大的消费需求和相应的就业岗位。

三、相关对策建议

(一)彻底放弃城乡分割的二元户籍制度,通过设立不同的准入标准,引导农村剩余劳动力向城镇有序流动

我国城乡分割的二元户籍制度虽然在改革开放后已逐步松动,但仍未从根本上解除,而且在处于“京畿”之地的河北省影响尤为突出。2009年 12月召开的中央经济工作会议已经明确提出:“要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点,以稳步推进城镇化为依托”,“要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务,放宽中小城市和城镇户籍限制”。根据中央经济工作会议精神,应该在进一步改革和完善人口管理、城镇管理制度的同时,尽快建立具有一定保证条件的准入制度,逐步放宽直至完全取消对进城人口的户籍限制。笔者认为,对拥有独立住房和稳定工作、居住达到一定年限的人口,应该准予在所工作的城镇落户,并与原城镇居民享受原同等待遇。因为他们已具有了在城镇生活的基本保障,他们的进入不会导致 “城市病”的发生,却可以直接、间接地提供巨大的消费需求,推动城镇建设和经济发展,进而创造持续的城镇就业需求。现在已经没有必要再延续产生于计划经济条件下的全国统一的户籍管理制度,应该鼓励有条件的中小城镇率先进行制度创新,然后通过经验总结加以示范推广,以推进河北省人口管理制度的改革和创新。

为了保证农村剩余劳动力的有序转移和城镇化的健康发展,对省会城市和其他大中城市与县城 (镇)可以通过设立不同的准入标准,对农村剩余劳动力转移进行合理的限制与引导。县城 (镇)与农村紧密相连,其发展可以催生和带动相关服务业的发育与发展,带动农村产业结构调整和乡镇企业集中,可以通过基础设施的完善,提高资源的利用效率和企业的竞争力,有力的带动第二、三产业较快发展,从而成为促进农村就业结构改善和农村剩余劳动力转移的 “最近”选择,这一转移的成本和风险最小。因此,县城 (镇)的大门可以完全放开,因为农民完全可以做到进退自如,当进入城镇后的生活不能达到预期时,他们可以自动退回农村,既不会导致 “城市病”的发生,给社会造成不利的 “动荡”,对自身也不会造成太大的损失。对于省会石家庄市和其他大中城市,一方面要根据城市现有人口规模和承受能力,从稳定工作的时间、固定的住所、学历或技术水平、纳税或投资情况等方面设立不同标准的准入条件,只要达到准入条件即可取得所在城市的居留权,并享受统一的市民待遇。

户籍制度改革必须要在充分调研、准确预测的基础上编制科学的规划,要有教育、住房、社保等方面的配套改革措施,这样才能保证户籍改革有计划、有步骤地稳步有序推进,这也是户籍制度改革成功的重要保障。

(二)改革城镇居民住房供应体制,在加大保障性住房供给的同时,建立居民住宅建设的特许制度,加强政府的监管与调控

目前的高房价在相当程度上抑止了农民进城落户的步伐,尽管他们对城镇充满了向往,跃跃欲试,但城镇的高房价让他们怯而止步。以现在一般农民工的收入水平,倾其一生的收入也难以购买一套住房。因此,在当前的住房供给条件下,即使取消了户籍限制,进城农民工也很难留得下。

房地产业在国民经济与社会发展中占有特殊重要的地位,每个家庭可以没有汽车,但绝对不能没有住房。居民住宅不是一般商品,它是居民生活必需品,供给的数量、质量和价格关系国计民生。从某种意义上讲,居民住房保障与粮食、蔬菜、食盐保障同等重要。因此各级政府要象抓“粮袋子”、“菜篮子”工程一样,要建立住房保障目标责任制。

笔者认为,政府如果把居民住房建设与供应完全推给市场,不仅难以为推进城镇化提供有效的住房保障,而且会引发众多社会矛盾,不利于和谐社会的建设。因此政府一方面要加大保障性住房建设的投入力度,分配要覆盖新进城落户的农村人口;另一方面,对城镇居民住房建设应实行特许制度,建设项目实行计划管理,由政府主管部门统一招标,对建筑规格、质量、成本、价格实行全面监管。因为居民住房是居民生活必需品,属于刚性需求,在城镇化加速发展的大背景下,有着巨大的需求空间,在相当长的时期内会供不应求。在政府监管下开发商失去的只是“超额利润”,他们不仅仍有较高的盈利空间,而且不存在投资风险,因此,这一措施不但不会导致房地产市场萎缩,而且可以抑止过高的房价,降低市场风险,促进房地产业健康持续发展。在巨大刚性需求的推动下,如果居民住房建设与供应完全由市场来决定,政府调控房价的任何措施都难以从根本上奏效。

当前为了降低过高的住房价格,还要同时采取相关的宏观调控措施,譬如在区分必需性住房、改善性住房和投资性住房的基础上,进行相关的税费改革,对购买投资性住房按月征收资源占有税,对超过一定标准的改善性住房(各地可根据当地的具体情况制定不同的标准)征收特别消费税,这样不仅可以直接降低住房价格,而且可以通过遏制住房投资和投机加剧,调节供求关系,提高居民住房保障水平。

(三)加大城乡教育投入的力度,为城乡居民提供更优质的教育服务,充分满足城乡居民的教育需求

对农村教育,要在巩固、提高九年义务教育的基础上,通过国家财政支持,在改善教学条件、提高教学质量、缩小城乡教育差距的基础和前提下,围绕提高农民“就业能力”来改革农村教育体系,以充分提高农村劳动力的综合素质,增强其向城镇转移就业的能力。对城镇教育,要结合推进城镇化的要求,首先做好城镇教育发展和建设规划,把进城落户农民的教育需求统筹考虑;其次,按照城镇教育发展和建设规划,加大教育基础设施投入力度,按居民社区合理配置教育资源,进一步改善和提高教育服务的水平,对辖区所有居民一视同仁,彻底消除如农民工子弟学校等另类,保证进城落户农民子女能够与原来城镇居民子女一样接受教育;第三,针对进城农民的就业需求,拓展各类职业教育。在充分满足其各类教育需求的同时,也将产生相应的就业需求和社会经济效益,从而实现城乡经济与社会的良性循环和持续发展。

(四)改革城乡有别、属地户籍限制的就业制度,建立公平、统一的就业体制及相应的就业指导体系

以推进户籍制度改革促进农村劳动力转移,首先要求消除户籍限制,给进城农村劳动力提供同等的就业机会和就业待遇;其次,要建立城乡统一的就业政策体系和就业市场体系。目前,我国的就业制度是城乡有别的,进城农民工一般不纳入城市劳动就业管理体系。在城乡统筹发展的战略平台上,要制定和实施统一的就业政策和相关制度,建立统一的劳动力市场,真正按照劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针统筹城乡就业。

为促进城乡劳动力的充分、公平就业,要以政府劳动部门为主导,建立不同层次的就业信息网络、咨询服务体系,尽量减少就业中的盲目性;在用人招聘上,要实行统一标准,用人单位自主用工,劳动者公平竞争就业,实行统一的薪酬和劳动保障等待遇;与企事业单位用人计划相结合,建立完善的职业培训体系,尽量减少劳动供求之间的矛盾,促进最大程度就业。在这一方面,政府劳动部门要切实负起监管职责,并建立相应的仲裁机制,以保证上述政策措施的顺利实施。

(五)进一步健全和完善社会保障体制,重点是扩大覆盖范围,实现城乡的有效衔接

当前城镇社会保障体系建设的重点首先是要进一步扩大覆盖范围,特别是要尽快建立涵盖进城农民 (符合落户条件)在内的最低生活保障制度;确定农村新型社会保障体系建设的重点,一是要建立规范的交费机制和财政补偿机制。对于从事农业生产的纯农业人员,因其收入水平较低、承担的自然风险和市场风险较大,政府应通过给予财政补助,积极鼓励纯农户参保;二是要建立和完善农村最低生活保障制度,完善社会救济机制,保障农村低收入困难家庭的基本生活。这不仅可以免除农村剩余劳动力向城镇转移的后顾之忧,也是实现城乡和谐发展的基本要求。

其次,要尽快建立和完善城乡社会保障的衔接机制。因为城乡有着居住、消费的不同环境和特点,生活成本和基本消费需求有着较大差别。因此,城乡的社会保障水平应该根据其基本生活消费需求而有所区别,但应该实行动态管理,而且彼此能够衔接,农村居民转移到城镇就应该享受城镇居民的相应社会保障,同时应退出所占有的土地使用权。

(六)加快城镇基础设施建设投资体制改革,扩大城镇基础设施投资规模,提高城镇的服务功能和承受能力

扩大城镇基础设施建设投资,促进城镇服务业充分发育和发展,这是优化城镇产业结构,扩大城镇就业吸纳能力,增强城市服务功能,提高对进城人口承载能力的必要条件。国内外大量研究成果普遍证明,在三次产业中服务业吸纳劳动力的能力是最强的,在城镇化发展过程中,如果能使服务业充分发育和发展,可以提供更多的就业岗位,提高城镇的就业保障水平。

对于基础教育、公共卫生与基本医疗、公共交通、供水以及环卫、污染治理等公益性为主的基础设施建设投资,应该以政府财政投入为主,这也应该是政府财政支出在城镇建设中的主要投向;对电力、通讯等具有盈利性的基础设施建设应建立以政府为主导的多元化社会投资体制,充分调动社会投资的积极性,以弥补政府财政支付能力的不足,同时这也是提高投资效率所必需。但因其关系国计民生和城镇化的健康发展,必须要建立和完善相应的监管机制,加强政府监督,这是政府应尽之责。

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F323.6

A

1008-6471(2010)03-0070-04

2010-06-14

本文为 2010年河北省社会发展研究课题 (民生专项调研)“以推进户籍制度改革促进农村剩余劳动力转移的思路与对策建议”(编号:201001020)的研究报告。

李林杰 (1953—),男,河北乐亭人,河北大学经济学院教授,统计学系主任,研究方向为实证经济分析、城市化与三农问题。