环境监管体制的审视:从重金属污染的角度＊

陈 虹

(中南财经政法大学法学院,湖北武汉430073)

环境监管体制的审视:从重金属污染的角度＊

陈 虹

(中南财经政法大学法学院,湖北武汉430073)

严峻的环境形势下,重金属污染仿佛压垮环境监管的“最后一根稻草”。基于对A县的微观分析,可以发现职责虚化与协调障碍是环境健康监管体制的首要问题,单一薄弱的监管手段是环境健康监管体制的重要问题。为此,提出“整合性监管”的研究范式,强调:环境监管工具的协同与整合,环境监管各阶段的协同与整合,各环境监管机构的协同与整合,监管式执法与公众参与执法的协同与整合,宏观治理措施与微观治理措施的协同与整合。

重金属污染;环境监管体制;整合性监管

一、重金属污染:压垮环境监管的“最后一根稻草”

多年累积之后,我国重金属污染致病事件进入高发期,污染事件的跳跃性爆发,群体性事件的不断涌现,给当地人民的身心健康带来了极大危害,也敲响了重金属污染治理的警钟。环境监管似乎又站在一个历史的十字路口上,重金属污染会是压垮环境监管的“最后一根稻草”吗?

重金属污染事件的高发绝不是偶然,绝不是区域性问题。越过重重表象的迷雾,我们发现:重金属污染情况严重,但防治的力量却明显不足。至今对重金属污染的防治,依旧是“问题导向性”,带有强烈的应急性特点,仍处于初始与探索阶段,缺乏整体性的应对;重金属污染物一旦进入水体或土壤,就难以去除,经过食物链的生物放大作用,在较高级生物体内成千万倍地富集起来,然后通过食物进入人体,在人体的某些器官中积蓄起来造成慢性中毒,危害人体健康,甚至造成对未来几代人的影响;重金属污染治理涉及的环节与部门较多,职权更为交叉,协调更加困难。

实践表明,重金属污染防治是一个复杂的问题,涉及从污染源到人体、从生产到生活、从环境条件到个体差异等方方面面。其公共的属性决定了个人的、市场化的手段无法适用,必须由公共部门加以管理,因此,设定有效的管理体制及协调顺畅的运行机制是解决重金属污染的基本要求。那么,现行的环境监管体制,如何能以极富勇气的制度创新,积极有效地应对重金属污染的挑战?

二、环境与健康监管体制的微观样本:基于A县的反思

目前,我国统筹协调的环境与健康监管体制尚处于形成阶段,相关环境健康监管机构没有以“环境与健康”的名义主动开展工作,分工明确、权责清晰的环境健康监管体制似乎只是一纸蓝图。见微知著,从A县的调研发现:

(一)职责虚化与协调障碍是环境健康监管体制的首要问题

1.环境健康监管机构认识不清、重视不够。环境健康风险的预防和治理还没有进入监管机构的主要工作职责范围,依旧游离在相关监管机构的工作目标、资源配置、绩效考核与管理制度之外。以卫生和环保两个主要部门为例:

(1)环境健康风险监管在医疗卫生系统被边缘化。卫生部门主抓的体现民生的工作重点与环境和健康工作基本没有交集①,环境卫生在公共卫生工作中也相对次要。

(2)环境健康风险监管在环保系统被边缘化。在工作目标层面,环保部门将工作重点放在了笼统的总量减排和重点污染源的“盯防”上,没有以人体健康为本,没有根据对人体健康的风险调整行政资源配置,实现以健康为导向的重点地区、重点污染物优先监测和治理;在监测工作层面,环境治理和监测的重点是COD和SO2等常规污染物,对与人体健康关系密切的重金属、有机污染物等指标的监测考虑较少,与保障人群健康目标还有很大距离。

2.环境保护与健康保障职责的断裂。环境污染和生态破坏的原因行为很多,关系链条复杂。依照现有权责划分,拥有环境健康执法职权的部门包括卫生部门、环保部门、农业部门、国土资源部门等。这种职责的设定,看似明晰,实践中却往往割裂开来,造成部门之间的权限划分既交叉又疏漏,容易产生利益争抢和责任推诿,从而形成部门壁垒,增加执法部门间的矛盾和冲突 (如表1所示)。

表1 A县环境健康监管分工

尽管A县各职能部门对自身权责有所界定,但诸多职能的规定过于抽象,往往是有关部门“依据自己的职责”或“在各自的职责范围内”实施监管,致使环境与健康的保障无所依归。

3.中立综合协调机制的虚化。环境与健康问题关涉甚广,复合性强,仅靠一个部门或几个部门无法解决。鉴于此,《环境与健康行动计划》从国家层面着力于部门间环境与健康工作协调机制的建立,试图解决环境与健康脱节的问题。然两年来却是“会议多”、“行动少”,并没有实质性进展;对于集中爆发的问题,多依赖于被定性为临时机构的应急中心来处理。在环境与健康问题日益严峻的情况下,环境与健康综合协调的模式是否能发挥效用,纾解由环境恶化带来的健康损害,令人担忧。

越到基层政府,越是直面着环境与健康的压力,对环境与健康综合协调的需求更为强烈。以中央政府为蓝本,A县所在省份的卫生厅和环保厅根据各自职能及工作特点,也尝试建立环境与健康工作协作机制,就环境与健康工作组织机构、协调机制,监测、调查和研究,环境与健康突发公共事件应急处置等予以原则性规定。但环境与健康综合协调机制尚在探索中,现有规定多极为原则和抽象;突发环境事件只是由地方各级政府设置的临时机构应对,为权宜之计。

4.协调程序的缺位。诸多法律法规、政策文件中,“某某负责协调某某”的习惯性表述,多指定一个协调部门,处理各种事宜。但该部门应如何协调?协调的程序如何却是一片空白,语焉不详。现实生活中,协调部门难以协调,不知道如何去协调;即使协调部门启动了协调机制,也会由于相关部门强烈的部门利益本位而搁浅。一旦利益冲突加剧,协调部门往往纠缠于利益的漩涡之中,进退失据。A县调研表明:环境与健康问题发生时,并不存在统一的程序予以协调,往往习惯让政府出面,利用级别上的领导关系来进行处理。

(二)单一薄弱的监管手段是环境健康监管体制的重要问题

1.监测能力薄弱。环境监测和疾病监测是环境与健康工作的基础,目前中国环境监测体系的设置和技术能力薄弱,监测的点位分布少、不固定、频率低且项目少。越到基层环保监测力量越薄弱:许多地方的市级监测站基本只对重点污染源进行最多一个月一次的监测,欠发达地区常常连县级监测站都未建立,大气、水等环境要素的基本情况不清,遑论对有毒有害污染物的监测;乡镇一级基本还未形成环保力量,在城市以外的广大农村基本就是环保空白地带,导致各地的环境状况不能及时向上反映,较大城市以外的人群面临的环境污染风险处于“失控”状态。环境监测和疾病监测系统彼此独立,在监测点位和监测指标设置上存在不匹配情况,卫生部门的疾病监测网络未能对与环境污染相关的健康损害实施有效监控。

2.监管理念消极模糊。A县各方对环境损害现状、可能导致的健康受损存在着不同认识:环境健康监管机构在日常工作和执法中没有认识到环境损害与人体健康的内在关联,没有对职责背后的政策目的给予足够重视。例如,农业执法大队认为保护环境和保障人体健康是环保部门和卫生部门的职责,未曾认识到在A县这个典型的山区农业大县,农业执法是保护好农业环境、治理好面源污染的最便捷途径,是保障人体健康的关键所在;而当地民众对众多以铅锌矿为代表的资源型企业已经或可能造成的人身损害忧心忡忡。监管理念的消极模糊,放任了重金属污染风险的蔓延。

3.监管权限不足。在调研中,A县环保部门和农业部门在谈到执法困难时强调,作为执法部门却并未享有相应的执法权限。环保部门的执法权限不足,缺乏必要的强制执行权以及限期治理决定权等刚性执法权力,在处理违法案件时,环保执法缺乏力度,常常以罚款到账终结执法,造成环境行政处罚就是为了罚款的不良印象,也使违法企业产生通过“花钱”就可以合法排污的错误认识。农业部门同样存在没有执法权、执法力度欠缺、难以令公众信服的困难。

4.监管手段单一。由于环境与健康问题的特殊性,环境污染或破坏的后果非常严重,不仅环境难以恢复,也往往造成特定区域内的人体健康受损,受害者众多。但实践中,契合环境与健康特点的监管手段缺失,导致监管僵化、效果有限;监管手段过于单一和粗暴,易将矛盾激化,影响监管目的的实现;公众对监管手段的单一和强制意见较大,如果仍一味采取强制性手段,一旦不能及时解决,就可能引发群体性事件,甚至出现流血冲突。A县调研表明,目前的环境健康监管仍以罚款等命令性手段为主,非强制性手段并未在监管中得到真正落实。

三、“整合性监管”:环境与健康监管体制的宏观构建

上述调研所发现的问题,直指我国环境与健康监管体制的深层弊端,可见,管理体制的不协调、不协同是导致环境健康问题的主要原因[1](P96)。尽管近期国家层面针对重金属污染防治的一系列举措,已呈现出从“被动应付”逐渐过渡到“主动应对”、从消极无为到积极应对的趋势[2]。但就整个体制而言,单纯的修修补补无济于事,故在此提出“整合性监管”的研究范式。

(一)环境监管工具的协同与整合

环境监管工具主要分为三种类型:直接监管、激励性监管、自我监管 (如表2所示)。

对照表2可知,我国环境监管存在着较大的缺口与不足:环境监管无论从手段、类型数量还是其区域、领域覆盖面来看,直接监管都占据了主导地位,而激励性监管或自我监管则处于从属地位。与中国所面临的各种复杂污染状况相比,环境监管模式明显缺乏创新,监管手段无疑比较单一。重金属污染防治积极寻求环境监管工具创新的动力更为强劲,其要求以直接监管为基础,以激励性监管为创新,以自我监管为补充,相互配合,共同作用。

表2 环境监管工具[3](P111)

(二)环境监管各阶段的协同与整合

环境监管通常分四个阶段[4](P127)(如表 3所示)。

表3 环境监管的四个发展阶段

以环境监管的发展为标准,反观我国当下的重金属污染防治工作,可判断我国重金属污染防治呈现出多元化、过渡性与不平衡的特点:应急环境管理仍占据主导地位,表现为应急性特点浓厚②、运动性执法体现出环境监管的惯性思维③;工艺流程管理初见端倪④;产业生态管理有所体现、系统生态管理较为遥远⑤。可见,复合性、累积性的重金属污染需要多种横跨技术、体制和政策等因素的综合性举措,全力应对。

(三)各环境监管机构的协同与整合

环境与人体健康之间联系紧密,相互作用、相互制约,环境污染和生态破坏的后果最终都要在人体中体现,故环境与健康问题的解决需要多个部门的紧密配合,缺一不可。如前所述,形式上的各享其权、各负其责的监管体制看起来非常完美,而实际运行中却是各行其是、各咎其职,经常造成管理中的缺位、错位与越位:地方政府对区域环境质量负总责的制度不仅落空,而且常常“反串”,成为污染企业的“保护伞”;环保部门常常遭遇“官怒”与“民怨”,卫生部门对于环境污染所可能引发的健康影响长期未予关注,无法应对。职能部门之间存在着诸多沟通困难,并由此影响到执法工作中的协调,导致对重金属的防治经常处在不可预测的状态之下,对损害事件的流程与发生无法进行有效管理,往往会延误问题解决的最佳时机。直到严重的损害后果出现时,才被迫动用应急机制和问责机制。现实中类似场景的一再出现深刻表明,根源于部门立法、部门权力法律化的管理体制,不可能建立真正有效的协调机制;而游离于法律框架之外所成立的机构、建立的工作机制本身更加具有不确定、不规范的特性,更不可能实现有效运转。

回归法治的轨道,在环境健康问题上,应建立由环保部门全面负责,卫生、技术、农业、水利等相关部门分工负责、统一协调的管理体制,并建立相应的协调、协同工作机制;改变习惯于用临时机构、临时措施、运动方式解决长期问题的思维方式,始终坚持在法律的框架内,以正常机构、长效措施、稳定方式保证目标的实现[1](P96-97)。

(四)监管式执法与公众参与执法的协同与整合

长期以来,由中国政府推动、主导的“自上而下”的监管式执法沿袭已久。但面对经济高速增长而产生的严重环境问题,日益高涨的民众环境利益诉求、声势浩荡的“生态运动”促进了“自下而上”的环境规制变革。政府意识到:环境保护仅有政府的努力是不够的,必须将单向的监管式执法转变为与公众参与执法并重,充分调动民众的积极性,动员广大民众参加到环境保护中去;政府认可个人拥有清洁环境的权利,无论是同污染公司之间的直接冲突,还是上街对污染进行抗议敦促政府采取行动;政府采取措施来帮助公众参与执法,包括环境信息披露和允许公众参与发展决策的制定。

1.环境信息披露。环境信息披露将公众引入既往的监管式执法体系中。在政治角度,环境治理的信息手段推动了社会的民主价值观,它给予公众获得环境信息的渠道,帮助他们以一种有意义的方式参与到环境决策制定中,有助于提高透明度、包容度和民主的程度;从实用角度,环境信息披露补偿在环境监测和执行方面政府资源的不足,并使参与式执法成为可能;从法律角度,环境信息披露通过赋权于公众参与到监测和执法中,从而影响违法者对于自身违法行为所受惩罚的预期,提高违法者被惩处的可能性。因此,环境信息披露通过关系和交流的机制生效,通过利益相关者之间渐进和灵活的互动可以实现更优的环境执法绩效[3](P142)。

2.公众参与。我国环境公众参与的基本法律框架已有章可循,但实践仍存在许多不足:公众参与基本上限于环境污染和生态破坏发生之后的末端参与;公众参与的渠道多为进行各种形式的环境保护宣传和开展各种形式的环境学术活动等间接参与方式;公众参与仍停留在法律的原则性规定之中,尚未具体化、制度化;公众参与缺乏法律程序上的确定性,特别是公众参与权的行使程序和救济程序基本上付之阙如[5]。为避免我国环境监管中公众参与流于形式,必须解决好拓宽公众参与的范围、开辟公众参与的渠道以及建立和完善环境公益诉讼制度等问题。

(五)宏观治理措施与微观治理措施的协同与整合

本项目既立足中国经验的获得,又关注国际经验的比较。在对美国的实地考察中,看到美国的城市、工厂经过几十年治理才取得的成效,使我们对重金属污染治理的长期性、复杂性有了更为深刻的认识。此项工作绝非做一次排查、采取几次集中治理行动就可以奏效的,必须要准备花几十年甚至更长时间,全社会投入、全过程控制并且随着情况的变化及时进行调整,才可能使问题真正得到解决。而这些都必须有赖于合理的制度安排、严格的执行手段、综合的治理方式、长效的管理机制。

但是,宏观的制度构建并不等于我们无所作为,微观的治理措施也许仅仅是小举措,但确有实效。以课题组调查中发现的铅污染问题为例,污染源可能是多方面的,除了冶炼厂的排放以外,矿石运输的扬尘、建筑涂料与儿童玩具等等,都可能成为儿童高血铅的诱因。为防止儿童血铅含量超标,可以对各种污染源采取措施,隔断铅进入儿童体内的途径。如企业除了减少烟尘排放以外,还可以对运输矿石的车辆进行密封与彻底清洗;市政可以对于铅矿石运输经过的马路进行冲洗;家庭注意卫生习惯的养成,进入室内更换鞋子,勤洗手,不购买含铅玩具,不使用含铅油漆装修,等等;政府各有关部门可以对公众进行宣传教育,帮助居民了解铅污染的防治知识,推广实用技术,对环境及时进行监测并发布信息,还可以制定专门计划,对受到危害的居民实施搬迁、更换家庭土壤、进行农田生物治理等等,也可以指导居民合理治疗,减轻铅污染的危害程度,等等。但遗憾的是,这些立竿见影的举措却没有获得应有的关注与推动。

注:本文为中南财经政法大学环境资源法研究所与美国NRDC合作项目《环境与健康法律问题研究》的阶段性成果。

[1]吕忠梅.重金属污染:紧迫而不容回避的健康危害[A].杨东平.中国环境发展报告(2010)[C].北京:社会科学文献出版社, 2010.

[2]中国环保设备门户网.重金属污染综合整治实施方案[EB/OL]. http://www. hb114. cc/new s/hyzx/hbbg/20100428103000. htm,2010-04-28.

[3]李万新.中国的环境监管与治理——理念、承诺、能力和赋权[J].公共行政评论,2008,(5).

[4]王如松.可持续发展的生态学基础[A].叶文虎.可持续发展的新进展(第3卷)[C].北京:科学出版社,2010.

[5]史玉成.论环境保护公众参与的价值目标与制度构建[J].法学家,2005,(1).

注释:

①例如,卫生部部长陈竺2009年在国务院新闻办召开的记者招待会上说:“中国医改就是对准‘看病难、看病贵’下药,实现基本医疗保障制度,缓解和减少由于疾病造成的个人家庭破产,完善基本医疗服务体系方便群众就医,促进基本公共服务均等化,预防重大疾病。”

②在2009年12月29日举行的全国环境应急管理工作会上,环保部副部长张力军介绍说:2010年我国环境应急管理的工作重点包括对重金属污染引发的环境事件的快速处置。金属的采选业在我国已经有几百年的历史,过去粗犷发展方式留下的矿山、矿渣还在继续威胁着生态环境,所以对重金属污染地防范要提到各级环保部门的议事日程。

③环保部决定:全面开展重金属污染防治执法大检查,集中检查重点区域、重点行业、重点企业污染治理和环境安全隐患等情况,对于不符合产业政策的企业,坚决予以取缔;对于污染严重和造成重、特大环境事件的企业,予以关停;对于不能稳定达标的企业,责令限期整改。

④环保部最近刚刚协调有关部门设立了重金属污染防治专项资金, 2010年该专项资金共有10亿元,按照“以奖促治”的思路,对东部、中部、西部地区经过治理符合标准的企业区别对待,给予不同比例的奖励;鼓励推广应用治污新技术新产品,提高污染治理水平。

⑤环保部组织编制重金属污染防治规划。筛选重点防控区域、行业和企业,将铅、汞、镉、砷和铬等重金属作为防控重点,统筹规划重金属污染治理,分期分批确定减排任务。创新重金属污染防治方法,通过专家论证和科学论证,探索有效方式加以防治。

Exam ining the Environmental Monitoring System:Based on the Perspective of Heavy Metal Pollution

CHEN Hong
(School of L aw,Zhongnan University of Econom ics and L aw,W uhan 430073,China)

In the serious environmental situation,heavy metal pollution is the“last straw”that has crushed the environment monitoring.From microscopic analysis based on A County,we can find that the virtual functions and coordination disorder in environmental health monitoring system are the most important influential factor,and that the simp le and weak supervision in environmental health monitoring system is an impo rtant influential facto r.Therefo re,this paper p roposes the research paradigm of“integrated supervision”,w hich emphasizes the integration of environmental regulation tools,the integration of various environmental monito ring stages,the integration of the environmental regulato ry agency coo rdination,the integration of regulatory enforcement and public participation,and the integration of micro-and macro-control measures and management measures.

heavy metal pollution;environmental monitoring system;integrated supervision

book=0,ebook=53

D912.601

A

1671-0169(2010)04-0035-05

(责任编辑:周振新)

2010-04-01

陈 虹 (1974—),男,湖北仙桃市人,讲师,法学博士,研究方向:环境资源法学。