欧盟区域政策的制度基础与中国区域政策未来方向

2010-09-07张可云

湖湘论坛 2010年3期

关键词：委员会工具基金

张可云

(中国人民大学，北京1008 7 2)

·经济纵横·

欧盟区域政策的制度基础与中国区域政策未来方向

张可云

(中国人民大学，北京1008 7 2)

欧盟一体化进程的加速，在某种程度上来说是由于其制定与实施了比较规范、完善的区域政策，较好地处理了内部成员国之间与区域之间存在的差距。从区域管理机构设置、区域政策作用对象以及区域政策基金工具三个方面分析欧盟东扩前的区域政策经验，对照欧盟经验分析中国区域政策的主要缺陷，就会发现，要完善中国区域政策，关键是要完善中国的区域管理制度基础，主要包括处理好“谁管”与“管谁”两个基本制度问题，并完善区域政策基金工具及政策实施与评价程序。

欧盟；区域政策；区域协调发展

在欧盟以及其成员国内部，区域差距始终是妨碍一体化的最重要障碍之一。因此，从1 9 5 1年成立的欧洲煤钢共同体（E C S C），到1 9 5 8年成立的欧洲经济共同体(E E C)，再到1 9 9 2年成立的欧盟（E U)，区域差距与区域问题始终是一体化所要解决的问题。经过半个世纪的不懈努力，欧盟已经成为当今世界上发展水平最高、规模最大的区域一体化组织。在促进欧洲一体化的进程中，欧盟的区域政策在缩小成员国的经济发展差距和实现欧盟各成员国协调发展方面发挥了举足轻重的作用，其目标是使各成员国及其地区之间能够达到欧洲经济政治一体化发展所需要的经济聚合水平。

中国内部的区域差距问题同欧盟的问题存在类似之处，由于中国的区域政策尚不完善，吸取欧盟的区域政策经验是有必要的。本文试图对欧盟东扩前的区域政策进行较详细的分析，并讨论其对完善中国区域管理的借鉴意义。

一、欧盟区域政策的制度基础及基金工具

1 9 5 8年签订的《欧洲经济共同体条约》(T E E C)是欧洲一体化的基本法律基础之一。该条约的前言强调“切望通过缩小存在于各区域间的差距和降低较贫困区域的落后程度，加强各国经济的一致性和保证它们的协调发展”。在该条约的第十四篇中明确了区域问题的重要性以及解决区域问题的法律规范。这些法律规定在《欧盟条约》中几乎完全保留。在《欧盟条约》以及有关具体法律框架下，欧盟建立了完善的区域管理制度基础。下面从区域管理机构设置、区域政策作用对象以及区域政策基金工具三个方面分析这一制度基础。

（一）欧盟的区域管理机构设置

所谓区域管理机构，是指区域政策机构，一般指中央政府中负责区域决策制定主体。欧盟在区域政策方面设置了职能机构与顾问机构。在委员会内部设有2 4个事务部(D i r e c t o r a t e s-G e n e r a l，简称D-G)，其中第1 6事务部(一般称D-G 1 6，亦称区域政策事务部)负责区域政策与成员国间聚合方面的事务。此外，欧盟顾问机构设有区域委员会(C o R)，区域委员会由欧盟国家的区域或地方的代表组成，其主要职能是向委员会或理事会提供咨询意见，并在事关特殊区域利益时发表意见。

（二）区域政策作用对象识别与调整

为了合理确定欧盟区域政策作用对象，欧盟建立了一套标准经济区划分体系——N U T S（n o m e n c l a t u r e o f t e r r i t o r i a l u n i t s f o r s t a t i s t i c s,地域统计单位目录)。N U T S将欧盟分为三个层次的N U T S区域，其问题区域框架，即欧盟的区域政策目标区域(o b j e c t i v e r e g i o n s)，是以某一层次的N U T S区域为基本空间单元，依据一定的标准识别出来的。

欧洲结构基金是欧盟区域政策的主要支持工具（关于结构基金的构成，详见后面的分析）。欧盟目标区域的调整是与支持问题区域的结构基金的改革相结合的。在东扩前，欧盟结构基金经历了三次改革，分别发生在1 9 8 8年、1 9 9 3年与1 9 9 9年。

1 9 8 8年前，欧洲委员会在区域政策中作用小，主动权掌握在各成员国政府手中，而且地方政府在政策制定过程中基本上不发挥什么作用。[1]1 9 8 6年聚合概念提出，1 9 8 7年《单一欧洲法》得到批准，使得区域政策更明确，更具有结构特点。这两个事件的影响体现在1 9 8 8年的结构基金改革上。委员会提出了许多结构基金规定，既增强了共同体对基金支出的监督，又提高了委员会在结构基金规划与实施方面的作用。[2]

1 9 8 8年的结构基金改革被看作是结构基金发展的一个里程碑，因其在结构基金援助程序方面进行了一些彻底的改革。[3]改革于1 9 8 9年1月1日生效，从此欧共体区域政策进入第一规划期(1 9 8 9～1 9 9 3)，统一的欧洲区域政策正式形成。改革的最重要目标之一是将原来三个独立的结构基金(E S F、E A G G F与E R D F)结合起来，以实行目的更明确的结构措施，增强协调性，提高效率。[4]

1 9 8 8年改革最终确定的“结构基金规定”依据的是新提出的四项原则：按优先目标集中使用资源(c o n c e n t r a t i o n o f r e s o u r c e s b y p r i o r i t y o b j e c t i v e s)、项目规划(p r o g r a m p l a n n i n g)、合作关系（p a r t n e r s h i p）与附加性（a d d i t i o n a l i t y）。现在这四项原则分别简称为集中原则、项目规划原则、合作原则与附加原则，是欧盟区域政策1 9 8 8年改革以来长期不变的基本原则。

所谓集中原则，是指为了集中使用基金援助，共同体干预按当时的落后程度确定优先顺序。在第一规划期(1 9 8 9～1 9 9 3年)，确定了五个优先目标（见表一），这些目标同第二规划期基本相同，目标6是第二规划期增加的。在这一时期，基金绝大部分集中用于落后区域(目标1区域)。[5]这一规划期的五个目标中目标1、目标2与目标5 b是区域政策的主要目标。

项目规划原则是1 9 8 8年改革的另一个创新，要求成员国必须提出每个区域的综合发展项目，而不是同从前一样只提出单个发展项目。在预算谈判结束后，政策程序接着进入项目规划过程，包括三个阶段：第一，国家与区域当局提交发展规划；第二，草拟共同体支持框架(C o m m u n i t y S u p p o r t F r a m e w o r k s，C S F s),包括对规划中提出的需要给予回应；第三，批准实施C S F s优先项目的操作规划(O p e r a t i o n a l P r o g r a m s)。C S F s约占结构基金预算的90%，其他10%的基金保留用于新提出的“共同体举措”(C o m m u n i t y I n i t i a t i v e s)。[6]这些共同体举措是由委员会在认为必要时提出的，集中解决一个特殊问题或没有包括在C S F s中的区域的问题。成员国若希望获得这些共同体举措框架中的项目援助，必须提交申请，委员会负责对援助的分配作决定。虽然共同体举措只占结构基金总预算的很小一部分，但委员会有权分配这部分预算和确定共同体举措。

所谓合作原则，是指在委员会、成员国政府与区域当局之间建立长期的合作伙伴关系，以更好地纵向协调。引入合作原则是欧盟区域政策的根本性变化，这标志着区域政策从国家战略向多层次战略的转变。共同体试图将合作伙伴关系引入整个政策实施过程中。合作原则的提出使委员会在结构规划阶段拥有了合法的发言权，导致委员会在区域政策方面的权力增大。

附加原则是指结构基金是对成员国的区域开发资金的增补，共同体基金是对国家区域发展基金的补充而不是替代。[7]

1 9 9 3年改革时，委员会提出新的结构基金规定，适用于第二规划期(1 9 9 4～9 9 9年)。1 9 9 3年的结构基金改革基本上没有改变1 9 8 8年改革提出的四项主要原则，政策依然主要集中于目标1区域，而且目标1区域的范围扩大，人均G D P低于欧盟平均水平的7 9%(而不是7 5%)的某些地区也包括在内。[8]另外，新增了目标6。另一个主要创新是引入“单一规划文件”(S i n g l e P r o g r a m m i n g D o c u m e n t，S P D)。除1 9 8 8年引入的三阶段项目规划过程外，成员国还能选择一个简化的两阶段过程：第一阶段，成员国主管部门草拟一个区域发展规划，包括具体的经济项目；第二阶段，同委员会就规划进行谈判，以将规划纳入共同体支持框架中。这个二阶段过程意味着国家或地区当局同委员会之间的谈判安排被简化了。另一个重要变化与共同体举措有关。除了将占总结构基金预算比例由10%降低到9%外，部长理事会建立了一个新的制度，即新成立一个“共同体举措管理委员会”，由成员国代表组成。现在委员会得向管理委员会提交共同体举措建议，管理委员会按特定多数原则通过或否决委员会的建议。若管理委员会否决了共同体举措，部长理事会会指示委员会将资金用于其他方面。

1 9 9 9年6月，欧洲理事会采纳了新的2000-2006年结构基金规定。在新规定中，集中原则、规划原则、合作原则与附加原则仍然是确定目标区域划分和分配基金的基础，但进行了修改。这里只简单介绍目标方面的变化。

为了使结构基金支持更为集中，优先目标由前一个规划期的6个减少到3个，共同体举措由1 3个减少到4个。此外，共同体举措分配资金所占比重由9%降为5.3 5%。

表1 欧盟第二与第三规划期的区域政策目标

在表1中，第三规划期的目标1同第二规划期的目标1的表述没有变化，但将第二规划期中符合目标6条件的现有区域和阿姆斯特丹条约规定的最偏远的地区纳入2000～2006年的目标1之中；新的目标2重点集中在结构问题突出的区域的经济和社会转型上，把前一个规划期的目标2和5 b结合到一起，并包括因经济缺乏多样化而面临同样问题的区域（主要是困难的城市地区、依赖渔业的危机区域、过度依赖服务业的正处于转型过程中的区域）；新的目标3把前一个规划期的目标3和4结合在一起，并提出了一个新的表述。新的目标3援助除了新的目标1的区域以外的所有其他区域，其考虑的是那些经济和社会转型过程中面临结构困难的区域的一般需求。尽管各个区域存在独特性，但它为成员国的人力资源开发构建了一个指导框架。

自从统一的欧盟区域政策形成以来，主要的区域政策目标始终是缩小区域差距，而这一目标又是由若干个针对具体区域问题的目标支持的。而且，促进落后地区的发展与结构调整，即目标1一直是重中之重，这一点可用目标1所获得的援助比例来充分说明。各规划期目标1所获得的援助占结构基金总预算支出的比例逐步上升：第一规划期(1 9 8 9～1 9 9 3年)占6 4%，第二规划期(1 9 9 4～1 9 9 9年)占6 8%，第三规划期(2000～2006年)占6 9.7%。第三规划期结构基金总预算高达1 9 50亿欧元，目标1获得1 3 5 9亿欧元(数据资料来源于欧盟官方网站)。此外，在按优先顺序集中区域政策援助的同时，欧盟区域政策第三规划期出现了一个值得注意的动向，即全面支持非目标1区域，也就是目标3。由上述欧盟结构基金改革过程与主要区域政策目标变化过程的分析不难发现，振兴落后区域的经济是缩小区域经济差距的关键，因而是区域政策的主要目标。

（三）欧盟区域政策基金工具

欧盟区域政策的政策工具主要是基金工具和贷款工具。

1.基金工具

欧盟区域政策的基金工具主要包括结构基金、聚合基金、赈灾基金和入盟准备基金，它们分别从不同的角度支撑着欧盟的区域政策。

——结构基金（t h e S t r u c t u r a l F u n d s）主要是由四种基金所组成，包括欧洲区域发展基金（简称E R D F）、欧洲社会基金（简称E S F）、欧洲农业指导与保证基金中的指导部分（简称E A G G F）和欧洲渔业指导金融工具（简称F I F G）。主要基金虽然是在结构基金中一起运行的，但有分工并各有侧重，见表2。

表2 支持欧盟区域政策目标的主要结构基金工具

欧洲区域发展基金（E R D F）主要是为缩小地区差距、支持工业地区的经济发展和结构调整以及实现欧盟所有地区均衡的社会经济发展提供资金援助。该基金主要对生产性投资、基础设施建设、技术创新以及为商业提供的服务等领域提供资金支持。[9]

欧洲社会基金(E S F)主要是与失业作斗争、开发人力资源和实现劳动力市场的社会融合，以此来提高就业水平、为男人和女人提供相同的就业机会、实现可持续发展和经济社会的融合。[10]

欧洲农业指导与保证基金(E A G G F)主要是为欧盟的共同农业政策提供资金支持，它占据了欧盟财政预算开支的一大部分。在欧洲社会和经济融合政策的框架下，该基金主要是支持农业的发展和农业产业结构的调整。[11]欧洲渔业指导金融工具(F I F G)主要是为推行共同渔业政策服务，它支持渔业和水产业的结构调整措施、鼓励渔产品的加工和市场化，并为渔业的发展和现代化提供良好的条件。[12]

——聚合基金（the Cohesion Fund）是帮助欧盟成员国缩小经济与社会差距和稳定经济发展的结构工具。从1 9 9 4年成立以来，它致力于为符合条件的环境和交通项目提供资金援助，支持力度可以达到项目所需金额的8 5%，这强化了欧盟内部的凝聚力和团结。基金覆盖的国家是欧盟最不发达的国家和地区，它们的人均国民生产总值低于欧盟平均水平的90%。[13]聚合基金主要援助两种类型的项目：有助于实现欧盟条约目标的环境项目、交通基础设施项目。

——赈灾基金金（the European Union SolidarityFund）创建于2003年，它是在2002年8月欧洲中部发生特大洪水之后，在欧盟委员会的提议下建立的一个与结构工具截然不同的全新的金融工具。欧盟成员国和欧盟扩大后的新成员国在遭遇特大自然灾害的时候都有权要求该基金提供援助。[14]

——入盟准备基金（the Pre-accession Funds）主要包括为准备加入欧盟的国家服务的一般性金融工具（简称P h a r e）、结构政策工具(简称I S P A)以及农业和农村发展特殊计划(简称Sapard)。[15]

2.贷款工具

欧洲投资银行是根据1 9 5 7年关于成立欧洲经济共同体的罗马条约设立的，主要是为欧洲经济一体化提供资金支持。1 9 9 3年以来，它的贷款额已经超过世界银行，成为世界上最大的多边优惠信贷提供者，例如在1 9 9 6年其贷款总额就已经达到2 3 2亿欧洲货币单位。[16]在设立之初，欧洲投资银行就将促进欧洲经济和社会的融合作为其优先考虑的重要目标，以此来支持落后地区经济的发展，从而应对欧盟扩大所带来的挑战。欧洲投资银行资金的投向主要是交通和通讯基础设施、工业和服务业、城市基础设施以及健康和教育基础设施。[17]

二、中国区域经济政策的主要缺陷

自从20世纪80年代以来，中国经济迅猛发展，但与此同时，区域发展问题不断增长，主要表现在两个方面：一是各种区域病相继出现，而且久治不愈，尤其是西部地区的落后病与东北地区的萧条病，已经影响了整个国家的发展；二是区域差距扩大，区域矛盾与冲突不断。[18]通过与欧盟区域政策比较，作者认为中国区域政策的制度基础存在如下主要缺陷：

第一，中国没有分工合理、职能明确的区域管理机构。区域政策是政府管理区域经济的重要工具之一，无论是其制定，还是其实施与评价，都需要一定的机构来负责。这类机构不论采取何种模式设置，都是立法的产物。而且，必须有专门的职能部门对区域政策负责。中国有许多部门(中央政府部门)涉及对地方的援助，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策资源。根据1 9 9 8年“国务院关于机构设置的通知”，中国国务院组成部委共2 9个，国务院直属机构共1 7个，国务院办事机构共6个，国务院直属事业单位共9个。[19]其中有许多涉及地方发展援助，各有一定的资源，但无一协调区域行动的机构。形成的结果是“事事有人管(有好处的)，事事无人管(有麻烦的)”、中央部门间冲突不断且将其延伸至地方而且冲突解决无规可依。改革开放以来，随着利益格局的调整，部门与区域冲突有加剧之势。[20]区域问题增多要求设置统一的区域管理机构。

第二，不存在可供区域政策利用的标准区域与问题区域划分框架。中国是个大国，内部区域差距十分突出。然而，至今没有统一的区划框架，过去的六大区或七大区是行政需要的产物，只有经济地理研究价值；1 9 9 6年3月1 7日第八届全国人民代表大会第四次会议提出在全国建立7个跨省市区经济区域，虽然其有立法基础，但遭到众多非议。[21]在提出西部大开发战略时有关西部的范围更是争论颇大。近几年来，政府、学者与社会各界对东北地区等老工业基地的调整与改造问题十分关注，但人们还没有将目光转向萧条区域的识别上，政府也没有将这类问题区域的识别提上议事日程，在讨论衰退与萧条问题时仍然利用东北地区这个不适宜于区域政策的区域范围。撇开对这些区域划分框架的范围合理与否不论，单就其单个区域的面积来说，无一适合作为区域政策的区域框架。因即使是其中最小的一个区域，也比西欧好几个大国的总和还要大，在如此大的范围内实施援助或控制根本就不可能！英国只有2 4.8 6万平方公里，却划分成1 2个N U T S-1区域与3 7个N U T S-2区域，中国如此广袤的国土只划分为几个区域是不可能实施真正的区域倾斜政策的。针对这方面的缺陷，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年（2006～2010年）规划纲要》第五篇提出了功能区概念（该《规划纲要》提出了四大功能区划分新思路，四大功能区为优化开发区、重点开发区、限制开发区与禁止开发区）。虽然功能区划分有助于分类型区进行管理，但功能区划分只是完善区域管理的过渡期安排，不是明确的问题区域框架。

第三，区域政策工具残缺不全。除基础必须牢固外，还必须有规范与全面的区域政策工具，工具是区域政策的核心。中国除了贫困地区扶持工具比较完善外，其他区域政策工具十分缺乏。此外，对区域/地区的援助绝大多数采取的是自主方式而非自动方式，这给地方政府甚至是个人“寻租”留下了很大空间，也是滋生腐败的一个温床。在缺乏透明度时，资金划拨权是寻租与搞权钱交易的工具或媒介。在这种情况下，区域政策效率不高是不可避免的。除了扶贫政策外，中国尚没有针对其他问题区域的政策，这也是工具残缺不全的一个表现。现有的财政金融资源为许多部门所掌握，各部门缺乏统一与协调，这是工具的另一问题。

第四，缺乏有效的监督与评估机制。这一问题是与前面三个问题相联系的。政策制定者与执行者尚且不明确，谁来监督政策的实施呢？

在上述四个方面的缺陷中，前两个属于区域管理制度基础方面的缺陷，是根本性的，后两个是区域管理制度基础缺陷的必然结果。综上所述，中国的区域政策尚未完善，中国的区域政策尚需要多方面的努力才能完善。

三、欧盟区域政策的借鉴意义与未来中国区域政策方向

欧盟区域政策是目前世界上最典型也是最成功的区域政策，它通过财政转移支付的形式对经济落后的成员国和地区进行援助，取得了明显的政策效果。中国也同样存在与欧盟相似的地区经济发展差距明显的问题，但与欧盟相比我国的区域政策是零散的、不成体系的，在区域政策的实施过程中存在着不少的问题，这对于缩小地区经济发展差距无疑是极为不利的。通过对欧盟区域政策的深入分析，可以得出一些有价值的启示。

（一）区域政策需要专门的区域管理机构

欧盟除了在欧盟委员会(相当于国家的政府)中设有专门的区域政策事务部之外，还成立了专门的区域委员会，专门负责协调欧盟各成员国的区域政策并制定欧盟的区域政策。在我国，无论是国家发展和改革委员会、建设部还是国土资源部都只具有管理区域事务的部分职能，而不是真正意义上的区域管理机构。因此在我国应该建立专门的区域管理机构。[22]为了方便分析，暂定这一机构的名称为“区域管理委员会”。未来的区域管理委员会的基本职能应是：提出区域经济发展与区域关系协调的政策建议并报请中央与立法机构审批，具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规则，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为，并设立统一管理的专门的区域基金或约束有关部门的区域资源的使用方向，具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题等等。区域管理委员会由中共中央与国务院双重领导。

区域管理委员会的设置有两种选择：一是集中型，即成立一个独立的部委级机构，并将目前分散于国务院各部委、直属机构、办事机构与事业单位的区域管理和研究功能集中于区域管理委员会，各部委涉及地方的事务，特别是涉及多地区的事务须报告区域管理委员会并由区域管理委员会统一协调；二是松散型，即成立一个跨部委的区域管理委员会，成员由各相关部委的代表组成，以少数几个部委为核心，如国家发展与改革委员会、国家民族事务委员会等。中央各部门的区域资源使用需经区域委员会同意，凡涉及多个地区的重大项目必须征得区域管理委员会的同意。就近期机构改革的可能性而言，应考虑成立松散型的区域管理委员会，而从长远的区域关系协调来看，必须建立集中型的区域管理委员会，因为随着中国现代化进程的加速，区域间的利益矛盾会越来越多，对政府调控的要求会越来越高、越来越多，不如此则很难聚合中国各地区的发展。改革开放以来暴露出的区域大战充分说明了规范区域管理机构设置的重要性与迫切性。不论采取何种模式，除在中央设立职能部门外，省市区应成立相应的机构。此外，在规范全国综合经济区域的划分后，每个区域都应设立一个区域管理机构。

（二）区域政策的实施需要有明确的问题区域划分

区域政策是针对特定问题区域的，如果问题区域不明确，区域政策的实施对象也就不会明确。欧盟区域政策的实施是建立在明确的区划标准的基础上的，它建立了专门的标准地区统计单元目录（简称N U T S）。N U T S是由欧洲统计局建立的，主要是为欧盟提供统一的地域单元划分。N U T S为三级分类，它将每个成员国划分为若干个N U T S 1区域，每个N U T S 1区域又被划分为若干个N U T S 2区域，而每个N U T S 2区域又会被划分为若干个N U T S 3区域。根据这一划分，欧盟1 5国共有7 2个N U T S 1区域、2 1 3个N U T S 2区域和109 1个N U T S 3区域。[23]而区域政策主要是在N U T S 2区域的层次上实施的，这样做既避免了区域政策的实施对象范围过大、政策效果不明显的问题，也可以避免由于实施对象的范围过小而无法实现以点带面的现象。

我国的各项区域措施的实施是以行政区划作为标准的，到目前为止既没有确定标准区域的划分标准，也没有形成明确的、系统的、针对问题区域的区域划分。由于行政区划仅仅代表了地区在地理位置上的基本特征，无法系统反映出地区在经济上的特征以及相互之间的各种联系，因此以行政区划作为标准来实施区域政策无疑是不妥当的。我国应该选取特定的经济指标（例如人均G D P和失业率等等），尽早完成以经济特征为基础的标准区域和问题区域的划分工作。只有这样才能为区域政策的制定和实施奠定基础，才能保证区域政策有明确的针对性，取得最大的政策效果。

（三）区域政策需要有一系列配套的政策工具

在对欧盟的分析中，我们不难发现，欧盟的区域政策是依靠一系列的政策工具来实施的，其中最主要的是基金工具。欧盟区域政策的基金工具是相当完善的，包括结构基金、聚合基金、赈灾基金、入盟准备基金等。这些基金从不同角度和不同方面对经济落后地区实施经济援助，它们形成了一个完善的基金工具体系，从资金上保证了区域政策的实施。除了基金工具之外还有欧洲投资银行的贷款工具，它作为辅助手段支撑着欧盟的区域政策。

在我国，区域政策的政策工具是残缺不全的，国家对落后地区的经济援助是通过财政转移支付来实现的，没有专门针对问题区域、用于解决区域问题的发展基金，也没有为问题区域服务的针对性较强的贷款工具。这样就使得我国对问题区域的经济援助没有稳定的经济基础，容易受到国家宏观经济政策和经济发展战略的影响，这对于问题区域的持续稳定发展是不利的。因此，我国应尽早由国家财政划拨专款建立区域发展基金，并建立起针对各种问题和地区的子基金，从而形成完善的基金体系，这样，问题区域的发展才具有了稳定的、制度化的资金来源。此外，我国应该对与区域政策相关的国家政策性银行进行改革，改革它们的贷款机制和运作机制，进一步加强它们对问题区域的扶持力度，使得贷款工具进一步发挥其应有的作用，成为基金工具的有益补充，成为区域政策不可或缺的辅助性工具。

（四）区域援助资金的运用和区域政策的实施要科学化

为了使投资于落后地区的财政资源最大限度地发挥作用，也为了使区域政策能取得最佳的政策效果，欧盟对区域政策的实施和资金的运用实现了科学化的管理。在资金投放上，欧盟遵循部分资助原则，即欧盟为援助地区的项目提供的资金援助仅仅只是项目所需资金总额的一部分。对于满足目标1的项目欧盟提供的资金一般为50%-7 5%，对于满足目标2和目标3的项目则是2 5%-50%，其余的资金一般是由成员国政府、地方政府或私人来承担。对于不同类型的项目，欧盟资金投放的比例也会不同。外溢效应比较大的项目，欧盟的资金支持会比较多；而自身能够产生经济收益的项目，则主要依靠地方政府和私人投资。此外，欧盟为落后区域提供的经济援助是一揽子的援助计划，是一个区域政策工具包，即包括各种基金的资金援助，也包括欧盟投资银行的贷款援助，既有无偿援助，也有有偿贷款。这些做法都是为了使资金运用能充分发挥带动私人投资、扩大就业、推动地区经济发展的作用，实现最佳的政策效果。另外，欧盟会定期对区域政策的实施效果进行评估，并写出欧盟经济和社会融合报告，一方面对前期的工作进行总结，另一方面也找出问题以便在下一阶段加以解决。

欧盟的经验是非常值得我们学习和借鉴的。我国每年财政有大量资金用于为落后地区提供经济援助，但是资金的浪费和使用效率不高一直以来都是一个值得关注的问题。只有建立起科学的管理机制才能使资金发挥最大的作用，起到最好的政策效果，在短时间内缩小地区经济发展差距。无论是部分资助原则、区域政策工具包，还是对区域政策的实施进行定期评价，都是为了通过科学的管理达到最佳的效果。

四、结论

中国与欧盟在内部区域差距方面面临类似的问题，欧盟区域管理制度基础建设方面的经验对完善中国区域政策具有借鉴意义。对照欧盟区域政策经验，作者认为，完善中国区域政策，需要在制度基础方面立法，重点解决“谁管”与“管谁”两个问题。“谁管”主要是明确区域管理机构，而“管谁”主要包括划分两类区域框架，即标准区域与问题区域。在明确“谁管”与“管谁”的基础上，需要科学确定区域政策实施与评价程序。只有如此，才有可能逐步解决日益增多的区域问题，并对国民经济与区域经济的健康稳定发展作为贡献。

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