利用海洋台站加强海洋行政执法工作初探

2010-09-07高梦

中国新技术新产品 2010年7期

高梦

（1、中国海洋大学环境科学与工程学院，山东青岛 266000 2、国家海洋局珠海海洋管理处，广东珠海 519015）

随着海洋经济的开发，出现了越来越多的违规用海行为。为规范海洋开发行为，更好地管理海洋，国家海洋局加大了海洋行政执法的力度，于1998年成立了中国海监总队，到今天为止，中国海监总队已经成立了11年，在这11年里，中国海监逐渐发展壮大，对规范海域使用秩序，保护海洋生态环境，促进海洋经济的发展，起到了积极的推动作用。但是中国海监的职责不仅仅是行政执法，还要进行海上维权执法工作，随着海洋经济的发展，世界各国对海洋权益的纷争也越来越激烈，我国海洋维权任务越来越重，动用了大部分的海监力量，再加上违法违规用海行为的剧增，中国海监行政执法压力越来越大。海洋台站作为国家海洋局垂直管理的海洋站，分布在全国各沿海城市，站点分布密集，距离海岸线近，且在上世纪80年代就开展了海洋行政执法的工作。在海洋行政执法方面有着丰厚的经验。随着国家人事制度改革，对人事管理越来越严格，在中国海监队伍编制严格控制的情况下，国家海洋局如果能够合理利用国家海洋局内部资源，发挥海洋台站人员海洋执法工作的积极性，将会在现有海监队伍的基础上，大大加强海洋行政执法工作，促进海洋事业健康、有序地发展。

1 中国海监的发展历程

“中国海监”是伴随着国家赋予国家海洋局主管防止海洋石油勘探开发和海洋倾废污染损害的环境保护工作等行政管理职能时产生的。1983年国务院批准国家海洋局海洋巡航监视船船舷书写《中国海监》字体，首部两侧刷4 条兰色斜道，代表我国渤海、黄海、东海和南海。1983年3月1日，《中华人民共和国海洋环境保护法》正式生效，当日，东海分局派出“海监41”号船、南海分局派出“海监71”号船首次对东海、南海海域实施巡航监视。[1]从此国家海洋局开始履行政府职能，进行海洋行政执法。但是当时“中国海监”只是船舶、飞机、车辆的标识而已，执法工作是由负责海洋科学调查任务的船队负责执行的，并不是一个一级组织，更不是一个行政机构。80年代末，国家海洋局在其所属的海洋站加挂海洋监察站的牌子，将海洋执法监察工作深入到基层组织，加强了海洋行政执法工作。90年代初，国家海洋局实行中央和地方相结合的海洋综合管理的运行机制，授予地方海洋机构对其管辖的海岸带、海岛和邻近海域以及有关海洋倾废、防止海洋石油平台污染、敷设海底电缆、管道的监视、监测、监察等管理权。地方上纷纷成立了海洋监察大队。

1998 年10月19日，基于开展海洋执法监察工作的需要，中编办批准成立中国海监总队。中国海监总队的主要职能是依照有关法律和规定，对我国管辖海域（包括海岸带）实施巡航监视，查处侵犯海洋权益、违法使用海域、损害海洋环境与资源、破坏海上设施、扰乱海上秩序等违法违规行为，并根据委托或授权进行其他海上执法工作。次年，各海区海监总队成立，地方原海洋监察大队更名为海监总队，随后，各海区成立了海监支队，海监支队大部分是在原有的承担海洋科学调查任务的船队的基础上建立的。从此，这些船队转变为了专业的执法队伍。到今天，中国海监已经完成了中央与地方相结合的海洋执法管理模式，中国海监总队下设北海、东海、南海三个海区总队和沿海11个省（自治区、直辖市）总队，16个直属支队，73 各地、市级支队，200个县级大队，人员约8000 人。[2]自2001年以来，中国海监共开展海洋行政执法258621 余次，发现违法行为18080 余起，立案查处环境违法案件11347 余件。中国海监各年行政执法情况见表1-1（数据来自参考文献3）。由表1-1 可以看出，近年来，违法案件呈逐年上升趋势，到2008年才有所缓解。

2 现行中国海监队伍模式

中国海监目前实行中央与地方共同管理的模式。中央直属海监机构由中国海监总队、各海区海监总队和海监支队3 级队伍组成，地方海监机构由各省海监总队、地市级海监支队和县级海监大队3 级海监队伍组成。国家海监总队有对地方海监机构进行业务指导和监督的职责。

3 海洋台站发展历程

我国现有65个海洋台站，海洋站的选址对周围海洋的水文、气象方面均有较高的要求，具有一定的代表性，大多数的海洋站都是在上世纪50年代末建立的，最初归属于当地的水产厅或气象局，1965年后，由国家海洋局接收，是国家海洋局垂直管理的单位。

在海洋执法监察方面，在80年代末、90年代初，国家海洋局在其所属的海洋台站加挂了监察站的牌子，在海洋台站中，抽选部分业务骨干，由国家海洋局进行统一的执法监察上岗培训。受国家海洋局委托进行海洋行政执法监察工作。一直到中国海监总队成立，因为人员编制问题，海洋站不再执行海洋行政执法工作。

现在的海洋站不仅承担着海洋水文、气象的资料收集和预报等工作，还肩负着海洋环境监测的重任。海洋监测是海洋管理的“耳目”和“哨兵”，离开海洋监测，海洋管理将寸步难行。所以海洋站在海洋行政管理中的作用举足轻重。

4 利用海洋台站加强海洋行政执法工作的必要性

现行的中国海监模式没有对中央和地方海监机构的职责做出明确的分工，导致海洋执法工作方面有一定的混乱。另外，中国海监总队对地方海监机构具有监督的职责。在海洋开发过程中，大多数受益的是地方政府，有很多用海行为也是地方政府的行为，而地方海监机构是归地方政府管理，这样一种体制约束了地方海监机构对有些海洋工程监管力度。为了使海洋开发有序、规范地进行，中国海监总队要加强对这些工程项目的监管，同时，监督好地方海监机构，保证其能够秉公执法。但是，通过对中国海监总队直属支队的办公环境来看，其所处的地理位置对这种监督工作很不利。各支队都存在着所辖岸线长，执法人员有限的问题，另外由于经费有限，沿岸巡视执法的频率自然也受到限制，反馈的信息不够及时，这样就不能对海洋工程进行较好的监管，也不能对地方海监机构起到很好的监督作用。