财政预算公开:全国齐步走?

韩 永 房一盟

在信息公开已是大势所趋的情况下,应谨防地方“隐藏”部分预算的“敏感”信息

全国“两会”的热点议题——财政预算公开,在 “两会”召开前夕再现新动作:近日,财政部发布《关于进一步做好地方财政预算信息公开的通知》(征求意见稿),要求各地依法、及时、主动公开财政预算信息,并对预算信息公开的内容、方式和范围作出了统一的要求。

该《通知》的推出,适逢民间对财政预算公开的呼声日高、广州市顺应潮流率先破冰之时,因而被广泛解读为一个积极的信号。该《通知》在文本上也为这种乐观提供了一个注脚,《通知》中说:“随着民主政治进程的推进,社会各界对财政预算公开的期望和呼声越来越高,财政预算信息公开的压力进一步加大。”

但全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪提醒《中国新闻周刊》记者,要警惕其中可能的缓兵之计。“就是以名正而实不至的低效率公开,为那些面临巨大公开压力、随时可能被各个击破的地方解围。”而深圳的预算公开推动者吴君亮则担心,财政部出于预算公开的压力推出了一个“挡箭牌”。

博弈之路

中国财政预算公开压力骤增,始于2008年5月1日。当天,颁布一年有余的《政府信息公开条例》正式生效。在其第十条所列的“应重点公开”的政府信息中,“财政预算和决算报告”赫然在列。

深圳的吴君亮从中看到了希望。两年前,这位政治学出身的“海归”发起成立了公共预算观察志愿者团队,立志于搜集有关公共预算的信息,并对此进行讨论和研究。但苦于没有法律上的凭藉,一直进展缓慢。《政府信息公开条例》正式实施后,其团队申请预算公开的力度明显加大。

在每一份申请书的开头,吴君亮团队通常这样写:“我们是一群公共预算观察志愿者,现根据2008年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》,特向贵单位申请公开部门预算。”在申请书的后面,他们会附上自己的身份证复印件,以证明其公民身份;而对于可能以“秘密”为理由的拒绝,他们会要求对方告知其所依据的具体法律规定;而对以“与生产生活无关”为理由的拒绝,他们则会告知对方:“研究和分析政府预算是我工作的一部分,也是我的特殊需要和特别感兴趣的生活。”

与此同时,北京市民朱福祥和北大三位教授王锡锌、沈岿、陈端洪在北京,律师严义明和上海财经大学教授蒋洪在上海,沈阳市民温洪祥在沈阳相继开展了类似的行动。这种遍地开花的现象,引得中国社科院财税专家冯兴元惊呼:《政府信息公开条例》带来了一场革命。

但接下来的现实表明,围绕财政预算公开的博弈才刚刚开始:朱福祥向国家审计署提出的公开北京市违规使用的土地出让金数量和该市未纳入预算管理的土地净收益数额的申请,被以“信息敏感性强”为理由驳回;严义明对国家发改委提出的公开4万亿元资金来源和具体流向的申请,只等来了一个有关4万亿投资的空洞计划,具体细节无一提及;而上海财经大学教授蒋洪率团队向全国31个省财政厅发出的要求提供2006年财政信息的申请,有12个省没有做出任何回应;即便有回应,内容的简陋也让蒋洪大跌眼镜。而同期,蒋洪在日本提出的类似申请,却得到了超乎想象的良好回应。

2008年这一年,广州市财政局也收到了吴君亮团队的申请。局长张杰明向“上级主管部门”请示,没有得到明确的答复。

吴君亮团队对此早有准备。立志于“观察”的他们继续提出申请,并将申请的范围进一步扩大。此时,《政府信息公开条例》正在社会上引发广泛的关注,一些在信息公开中表现不佳的单位在媒体上被品头论足。随着时间的推移,吴君亮渐渐发现了其中的一些变化。“以‘国家机密为借口拒绝我们的越来越少,很多部门开始说‘我们研究一下,”吴君亮告诉《中国新闻周刊》。

上海财经大学的蒋洪则发现了一个有意思的现象。他在根据此前申请的信息制作财政信息透明榜的过程中,很多政府部门托人打听自己在榜单中的位置,“既不愿太靠前,也不愿太落伍,如果听说位置靠后,他们会主动补充点信息过来,直到排名符合他们的心意。”蒋洪分析他们这样做的心理是:排名靠前,说明保密原则遵守得不好,会挨批;太靠后,又会被认为信息公开条例贯彻得不好。“所以不上不下是最安全的地带。”

但事实上,1989年开始实施的《国家保密法》不再将国家财政计划、预算、决算及各种财务机密事项列为国家机密。这些部门赖以对抗《政府信息公开条例》的规定,是1997年国家保密局会同财政部等一些部门制定的《经济工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》。该规定指出:财政年度预、决算草案及其收支款项的年度执行情况,历年财政明细统计资料等属于国家秘密。但作为部门规章的该《规定》,其法律位阶低于作为行政法规的《国家信息公开条例》。此时,“国家秘密”已经很难再作为预算不公开的法律屏障。

舍车报帅?

2009年10月8日,广州市财政局再次收到吴君亮团队成员李德涛要求公开财政预算的申请。这一次,该局没有向上级主管部门请示,而是自己做了研究后,在收到申请后的第8天,将该市114个部门的财政预算在网上公开。此举迅速在网上引发热议,被人称为财政预算公开的破冰之举。

广州市财政局局长张杰明说,自己决定公开的底气在于严格依法办事。“有人说我们公布的数据是修改的,我可以负责任地说,我们上网的数据就是我们提交给市人大审议和上级部门审查的,一模一样,没有任何变动。”

但在这个“严格依法办事”的预算中,广州民众还是发现了一些问题。其中最为突出的问题有两个:一个是该市9个机关幼儿园的预算一年竟然达到了6000万元,差不多赶上了该市公交系统的全年预算;另一个是民众最为关心的“三公”(公款出国、公款招待、公车消费)费用,竟然在该预算中找不到踪影。

张杰明对这两个问题做出了解释。他说,这些幼儿园之所以获得财政拨款,是因为其体制仍然是财政核补的事业单位。而“三公”费用之所以未在预算中列明,是因为它们不在目前的预算编制科目里,而是跟著具体的项目走。

但财政部财政科学研究所研究员赵全厚在接受《中国新闻周刊》采访时表示,问题并不在于预算的编制科目是否科学,而在于这些科目没有细化到一定的程度。

吴君亮介绍,我国现在公开的财政预算,大多还停留在“类”和“款”上,很少能细化到“项”和“目”,“而只有细化到‘项和‘目,才能弄清楚钱都花在了哪儿,”吴君亮告诉《中国新闻周刊》。

与此相类,在2009年全国“两会”上海团的小组会上,全国人大代表王恩多也对财政预算中“其他”的表述深表质疑。她说:“科技部总的经费是198.1亿,但是其中‘其他支出是69.5亿,占了总支出的三分之一,这个‘其他到底包括哪些部分?”

受访的多位学者认为,这种粗线条的预算下面,掩藏了很多不便向外人道出的内容。这些藏在粗线条下的敏感项目,除了“三公”费用外,还有诸多行政运行费用,比如行政人员工资。中国政法大学教授蔡定剑曾从2007年开始,在上海市闵行区试点预算改革,在第一步——将预算表细化做完后,在公开的环节遇到了障碍。“因为这个预算表上显示,公务员的工资是市民平均工资的3倍。”他说,在这种情况下政府的选择是:要么不公开,要么把这些敏感的数字藏起来。虽然在公开已是大势所趋的形势下,更好的选择却是把这些敏感数字藏起来。

由于上述信息与国家行政管理体制改革的进程和中国从计划财政走向公共财政的进程相连,所以这些数字要隐藏到什么程度尚不得而知。财政部财政科学研究所研究员赵全厚告诉《中国新闻周刊》:“这里面首先有个制度健全的问题,还有一个利益协调的问题。”

蒋洪说,现行的法律只规定了预算信息公开,却没有规定要公开到什么程度。“这或许是这一《通知》出台的一个背景,”蒋洪说:“它所提出的‘统一的要求,可能会遏制在部分地区业已出现的良好势头,并且给了某些地区一把‘尚方宝剑。”而冯兴元则告诉《中国新闻周刊》,财政部的此次通知应该是最低的要求,而不是最高的要求。

在近日召开的一次有关财政预算的全国会议上,多位参会的各省市预算处负责人在会上坦言,去年在广州、上海发生的预算公开的事件,对他们是一个巨大的压力。这一压力如果单由一个地方来扛,很可能面临被各个击破的危险——去年10月份,李德涛同时向广州和上海提出的预算公开申请,却遭遇了“冰火两重天”的结局:广州在接到申请后的第8天予以公开,而上海则以“秘密”为由拒绝公开。此事发生后,上海遭到众口一致的舆论讨伐,并最终不得不在随后宣布公开部分财政预算。