海洋主体功能区划方法研究

何广顺，王晓惠，赵锐，徐丛春，宋维玲

（国家海洋信息中心，天津300171）

海洋主体功能区划方法研究

何广顺，王晓惠，赵锐，徐丛春，宋维玲

（国家海洋信息中心，天津300171）

探讨了海洋主体功能区划的分类、分区、分级、评价单元等基本问题，构建了海洋主体功能区划的评价指标体系，并分别依据我国内水和领海海域、海岛、专属经济区和大陆架等3个区域的特点提出了海洋主体功能区划的方法和路径，以期为海洋主体功能区划工作提供理论和方法借鉴。

海洋空间；主体功能区；区划

主体功能区的思想是由中国率先提出的，在“十一五”之初，中国的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“推进形成主体功能区”的战略思想，而科学编制主体功能区划是促进主体功能区形成的重要举措和基本前提，主体功能区划本身是一个复杂的系统工程，涉及自然、社会、经济等诸方面因子。就开展海洋主体功能区划而言，由于海洋流动性和无边界性，增加了区划的难度，因此海洋主体功能区划的开展必须结合中国海洋的实际，借鉴其他区划经验，对海洋主体功能区划中的众多问题进行深入研究探讨，以便为海洋主体功能区划提供理论和方法支撑。

1 海洋主体功能区划国内外相关研究进展

主体功能区划具有明显的国别性和阶段性特征，是针对中国目前发展阶段提出的新命题，在其他国家和中国以往的研究成果少，目前国内外并没有现成的海洋主体功能区划模式可供借鉴。2006年以来，联合国教科文组织一直推进以生态系统为基础的海洋空间规划 (MSP)，欧洲和北美洲陆续开展了相关研究，主要进行了以生态系统为基础的海洋空间规划的要素方法研究以及地理信息系统在海洋空间规划中的应用等。Paul M. Gilliland[6]研究了制定以生态系统为基础的海洋空间规划的关键因素和步骤，Larry Crowder等[7]研究了以海洋生态系统为基础的管理和海洋空间规划的内在关键生态联系。但至今为止，以生态系统为基础的管理基本属于建立概念，由于缺乏实际的证据证明以生态系统为基础的管理哪些概念有效，哪些概念不起作用，因此关于科学性的辩论始终不断。国内的研究集中在陆域主体功能区划方面，尚未有关于海洋主体功能区划的研究，石洪华等[8]研究了海岸带主体功能区划的指标体系，并给出了数据标准化方法和主体功能区划的综合模型，其指标体系综合考虑了陆地和海洋的双重因素，因此与针对海洋国土的海洋主体功能区划的概念并非完全一致。以上研究都为本文提供了基础和借鉴。

2 海洋主体功能区划基本问题的探讨

海洋是流动的水体，具有开放性、流动性的特征，与陆地相比具有截然不同的属性：一是边界的特殊性，海洋国土空间的地理边界没有明显的标志，且不同海域边界有不同的主权权利。边界的特殊性对海洋主体功能区划过程中评价单元设定与最终区划边界的确定提出了更高的要求；二是海陆交互性，海洋与陆地两个系统在资源、环境和社会经济发展等方面存在着既联系又制约的关系。在海洋主体功能区划时应充分考虑陆域与海洋的相互影响；三是不涉及人口承接与转移，受海洋地理环境的制约，人类不适宜在海洋上居住与生活，因此海洋主体功能区划与陆域区划不同，不涉及人口的承接与转移问题，但在具体分析时应充分考虑陆域人口对海洋的影响。因此，基于海洋的这些特殊性，对海洋主体功能区划的基本问题探讨如下。

2.1 海洋主体功能区划的分区

中国海洋空间资源，按照自然属性划分，可以分为海域空间资源和海岛空间资源两类（海岛兼具海陆双重属性）；按照法律地位和海洋权利划分，可以分为内水和领海、专属经济区和大陆架。内水和领海海域，中国在法律地位上享有领土主权（领海受无害通过权限制）；专属经济区和大陆架享有勘探开发自然资源的主权权利，具有人工岛屿设施和结构的建造和使用、海洋科学研究、海洋环境保护和保全等3项管辖权，并涉及海洋权益的问题。

综合考虑中国海洋空间的自然属性和法律地位，将中国海洋空间划分为内水和领海海域、海岛区域、专属经济区和大陆架海域3部分分别进行海洋主体功能区划分。由于陆域主体功能区规划中已将有人岛纳入，因此在海洋主体功能区划中仅涉及无人岛。

2.2 海洋主体功能区划的分类

中国“十一五”规划纲要中提出根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区。海洋“开发”的概念与陆地“开发”概念相比，既存在相似性，又存在差异性。海洋“开发”的强度相对较小，对陆地依托程度较高，具有风险高、投入大、技术要求高、回报周期长、可立体开发等特点，开发活动的相互影响程度大，并随着离岸距离的增加，开发成本和技术难度逐步增加。因此，在海洋主体功能区划中，“开发”特指以海洋自然资源和空间资源为对象的高强度集中开发活动。鉴于海洋空间开发的特殊性，以及海陆经济活动的交互性，参照陆域主体功能区划，海洋主体功能区划也分为4个类型，即海洋优化开发区域、海洋重点开发区域、海洋限制开发区域和海洋禁止开发区域，但各类型的内涵与陆域相比又有显著差异。

2.3 海洋主体功能区划的分级

理论上讲，任何一级拥有海洋国土空间范围、具有一定管理权限和政策实施手段的政府或主体都应该贯彻和实施主体功能区划的战略理念[1]。中国目前实行五级政府行政管理体制，每一级政府都应在自身管辖的海洋国土范围内引入和体现主体功能区划非均衡发展的思想。但是，从现实层面看，中国五级政府拥有的权限、职能、手段各不相同，特别是省级以下政府的辖区范围、管理权限、管理手段等方面非常有限，如专属经济区和大陆架海域，省级以下政府并不具有管理权限。因此主体功能区划从可操作性和政策实施的有效性方面看，应主要以中央和省级两级政府为主体，构建国家和省级两级主体功能区划体系。

全国海洋主体功能区划由国家级海洋主体功能区划和省级海洋主体功能区划组成。国家级海洋主体功能区划分范围包括近岸重点海域、重点海岛及周边海域、专属经济区和大陆架。主要任务是将一批对于全国经济和社会发展具有重要意义、发挥龙头带动、重点支撑、生态保障、人与自然和谐的关键作用的重点海洋国土空间划为国家层面的主体功能区。省级海洋主体功能区划分范围包括省级管辖海域和海岛。省级海洋主体功能区规划必须覆盖本省所辖的全部海域和海岛，对国家海洋主体功能区未覆盖的海域进行划分。主要任务是在划为国家层面主体功能区之外的本省其他区域，划分一批对于全省经济和社会发展具有重要支撑和保障意义的重点区域作为省级层面主体功能区。

表1 海陆主体功能区内涵对照表Tab. 1 Contrastive list of related definition on marine and terrestrial major function zones

2.4 海洋主体功能区划评价单元

主体功能区划的评价空间单元和边界的确定将直接决定区划的成效，因此在海洋主体功能区划中采用何种尺度和类型的评价单元对于海洋主体功能区的判定至关重要。从尺度上看，一般来说评价单元划分越小，方案精度越高，而评价难度也更为复杂；从类型上看，评价单元可以是基于某级行政单元基础上的矢量多边形，或基于某种自然属性的空间单元，也可以是基于基础尺度的栅格网，它们在属性数据的获得或空间分析上各有优缺点。陆域主体功能区划中，国家一级和省级一级的主体功能区划均以县级单位（市、县、区）为主体功能区划评价单元。但海域空间具有明显的特殊性，海洋地理边界没有明显的标志。应充分考虑海域空间的特性。

在实际中，海洋主体功能区评价单元划分应充分考虑数据的可得性，以及海洋分区情况与工作基础等。对三类海洋国土空间评价单元设定如下。

内水和领海海域。综合考虑海洋自然地理、沿海社会经济与海洋经济、沿海行政区划等要素的基础上，划定内水和领海海洋主体功能区评价单元。其中，海洋自然地理要素是划定空间评价单元的主要因素，着重体现海洋地理单元的相对完整性和生态系统的相对独立性；沿海社会经济要素重在体现沿海社会经济系统的完整性，兼顾地区人文地理的历史沿袭；沿海行政区划要素重点考虑区划管理和实施的有效性，以及数据的可获得性。综合考虑上述要素，基于海洋功能区划对海域自然属性的客观认识，以及沿海行政区划、沿海产业规划布局等，最终确定海洋主体功能区评价单元，如：辽河口临近海域、天津海域、胶州湾及其毗邻海域等。

海岛区域。海岛具有陆地的特性，具有生态的独立性特征，其开发条件易受岛陆面积、淡水资源、离岸距离的限制，海岛区域评价单元充分考虑海岛的特性，同时兼顾区划的可操作性，以岛群作为海岛区域的评价单元。

专属经济区和大陆架海域。重点考虑战略资源的开发，应以重要战略资源区为评价单元。

3 海洋主体功能区划评价指标体系

海洋主体功能区的划分涉及资源、环境、经济以及社会等多个领域，相关指标种类繁多、数量巨大。区划指标体系的建立应根据区划重点和目的选择典型的有代表性的指标。根据3类海洋国土空间不同的特性，分别设定指标体系。

内水和领海海域是落实国家“陆海统筹”原则、实现海陆协调发展的关键。其评价指标体系应充分考虑毗邻陆域影响，按照资源环境承载力、现有开发密度、开发潜力3方面进行指标构建。第一类指标是资源环境承载力指标，主要从资源、环境、生态、灾害四个方面考虑设定指标；第二类的指标反映现有开发强度，主要考虑资源利用程度、海域经济效能、毗邻陆域发展水平等有代表性的指标，第3类指标主要考虑开发潜力，主要从国家战略、海洋创新能力、海洋管理等方面考虑。

海岛区域主体功能区的划分应重点考虑区位状况、生态状况和经济发展能力。经济发展能力主要反映海岛资源可供开发利用的条件和能力，区位状况反映海岛的军事、权益等方面的区位价值；生态状况反映海岛作为独立的生态系统其特殊的生态价值。

专属经济区和大陆架海域突出海域的权益和资源价值，重点考虑战略资源丰度、区位重要度、技术成熟度3个方面的指标。资源丰度反映战略资源的开发潜力，区位重要度着重考虑我国海洋权益和海洋资源安全，技术成熟度，主要考虑规划期内对专属经济区和大陆架海域资源开发的能力条件。

表2 海洋主体功能区划评价指标体系Tab. 2 Index system of marine major function oriented zoning

4 海洋主体功能区划思路与路径设计

4.1 海洋主体功能区划的基本思路

海洋主体功能区划的基本思路是：按照不同海域的法律地位和自然属性，首先将中国海洋国土空间划分内水和领海、专属经济区和大陆架、海岛区域等3类区域。对内水和领海海域和海岛，采取国家宏观战略部署，省及省级以下政府具体规划和监督实施。其中内水和领海海域坚持科学开发，保护自然，按照海陆统筹的原则，并与陆域主体功能区相协调；海岛应坚持保护为主，适度开发，领海基线岛屿采取积极保护措施。对专属经济区和大陆架海域，坚持优先开发，保护利益，主要由国家统一部署和监督实施，以保障国家海洋权益和国家战略资源为重点，积极鼓励开发。

4.2 海洋主体功能区划的路径设计

海洋主体功能区区划路径主要有两部分组成，一是海洋禁止开发区的判定，二是海洋优化开发区、海洋重点开发区和海洋限制开发区的判定。其中，海洋禁止开发区域的划定，可由定义直接进行判定。海洋优化开发区域、海洋重点开发区域和限制开发区域的路径如下：

4.2.1 内水和领海海域采用矩阵判别法和关键因素判定相结合的方法 内水和领海海洋优化开发区域、海洋重点开发区域、海洋限制开发区域的判定在海洋资源环境承载力、海洋开发强度和海洋开发潜力3个综合指标评价基础上进行，判别方法主要采用矩阵判别法：根据3个评价指标的评判等级（高、中、低）构建判别矩阵，确定海洋主体功能区的类型。

在利用矩阵判别法进行内水和领海海洋主体功能区划分时，还应该注意评价指标体系中关键指标的评价结果，关键指标的评价结果具有关键的权衡作用。内水和领海海洋主体功能区评价指标体系中的关键指标主要包括“海洋环境质量”，“海域利用程度”，“海洋生态脆弱性”，“海洋生态重要性”。

内水和领海海洋主体功能区的划分按照以下流程进行：

第一步，确定内水和领海海洋禁止开发区域。在内水和领海内，根据禁止开发区域定义划定，主要包括国家级海洋自然保护区、国家级风景名胜区、军事用海区和其他功能尚未确定的海域。

第二步，确定内水和领海评价单元。在内水和领海海洋主体功能区规划目标下，综合考虑海洋自然地理、沿海社会经济与海洋经济、沿海行政区划等要素划定空间评价单元。

第三步，建立评价指标体系。以海洋主体功能区内涵为基础，根据资源环境承载力、海洋开发强度和海洋开发潜力，科学确定海洋主体功能区划分评价指标，并明确其含义、功能及计算方法。

第四步，指标测算与评价。依据评价指标体系，收集相关资料及数据，进行单要素指标赋值，在此基础上依据特尔菲法确定的指标权重测算综合指标，并对综合指标的评价结果进行分等定级。

第五步，确定判别标准。依据海洋主体功能区的内涵及分类，确定海洋优化开发区域、海洋重点开发区域、海洋限制开发区域的判别标准，形成判别矩阵。

第六步，形成初步判别结果。将综合评价分级结果对照海洋主体功能区类型的判别标准，判定各评价单元的海洋主体功能区类型，形成初步判别结果。初步判别结果的确定要与关键指标判别结果相结合。

第七步，形成海洋主体功能区划分方案。向发展改革部门、海洋行政主管部门和涉海产业部门组成的专家组，提交初步判别结果，并进行综合论证和评议。最后，遴选出对国家海洋经济发展具有重要战略意义的区域，形成最终的海洋主体功能区划分方案。

内水和领海海域的判定流程如图1所示。

4.2.2 海岛区域采用主导因素法和关键因素判定相结合的方法 该路径主要是考虑到海岛的特殊性，海岛海洋主体功能区的判定可能主要受少数几个重要因素的影响，所以确定海岛区域主体功能区可按照主导因素指标项的评价结果，结合分析其他指标项的影响，划分主体功能类型。具体做法是：依据不同主体功能区类型对海岛区位条件、生态状况和经济发展能力的不同要求，建立海岛海洋主体功能区评判标准。

在海岛海洋主体功能区类型判别中，生态状况指标是决定海岛主体功能类型的关键指标。因此，在判别标准中，生态状况等级为“低”或“中”的情况下，原则上划定为“限制开发区域”。

海岛海洋主体功能区规划的主要技术流程如下：

第一步，建立指标体系。根据海洋主体功能区的划分原则，结合海岛的特殊性，确定海岛海洋主体功能区评价指标体系。

第二步，确定禁止开发区域。对单个海岛应用特征要素筛选的方法进行筛选判断，将领海基点岛屿、军事用海岛屿、特殊用途岛屿和国家级自然保护区岛屿确定为海洋禁止开发区域。

第三步，确定评价单元。除禁止开发区域之外的其他海岛，根据海岛的自然属性、分布现状等因素，划分为个评价单元。

第四步，测评指标。依据指标体系及评价单元，分析整理数据资料，对指标进行赋值，定性指标采用特尔菲法赋值，定量指标根据指标计算公式赋值，并对指标进行标准化处理。

图1 内水和领海海域技术流程图Fig. 1 Technical flowchart of inland waters and territorial waters

第五步，建立判别标准。依据海岛海洋主体功能区评价指标体系，明确海岛海洋主体功能区类型判别标准，形成判别标准对照表。

第六步，形成初步判别结果。应用主导因素法，依据海岛分区综合评价分级结果，利用判别标准对照表，以生态状况作为海岛海洋主体功能区确定的主导因素，确定海岛海洋主体功能区初步判别结果。

第七步，最终确定海岛海洋主体功能区域划分方案。将初步判别结果提交专家系统定性评议和地方政府意愿调查，综合考虑与邻近海域海洋主体功能区的关系，并根据部分覆盖的原则甄别出对国家经济社会发展具有重要战略意义的海岛，最终形成海岛海洋主体功能区域划分方案。

海岛区域的判定流程如图2所示。

图2 海岛区域技术流程Fig. 2 Technical flowchart of islands

4.2.3 专属经济区和大陆架海域采用图层叠加判定的方法 由于专属经济区和大陆架海域空间尺度较大，区域边界难以确定，对这一特殊海域，以其海洋油气资源的勘探开发为核心，按照权益保障区、保留开发区、远景开发区和勘探开发区四类区域进行划分。

在油气资源量、技术成熟度、区位重要度单因子评价结果基础上，利用地理信息系统软件绘制单项因子评价图，应用空间叠置法完成各图层的叠加，依据专属经济区和大陆架海域海洋主体功能类型的判别标准，确定专属经济区和大陆架海域海洋主体功能区类型和空间范围。

海岛区域的判定流程如图3所示。

5 小 结

海洋主体功能区划理论和方法研究是一项全新的、极具挑战性的课题。加快海洋主体功能区划的理论和应用的研究，不仅能为海洋主体功能区划实践提供理论和方法的指导和依据，而且对于形成合理的海洋空间开发结构，规范海洋空间开发秩序，保障海洋事业的持续健康发展具有重要意义。

海洋主体功能区划中评价单元的设定和指标体系的确立是海洋主体功能区划的基础，评价指标体系的设计在整个海洋主体功能区划中显得尤为重要。编制出重点突出、内容全面的海洋主体功能区划评价指标体系是确保海洋主体功能区划结果科学性的先决条件。而对区划结果的最终判定，还须按照“推进国家战略”和“区域统筹”的原则，综合考虑专家组和决策层的意见，统筹协调与国家战略和周边区域的关系而判定。

图3 专属经济区和大陆架区域技术流程Fig. 3 Technical flowchart of exclusive economic zone and continental shelf

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Research on the method of China’s marine major function oriented zoning

HE Guang-shun, WANG Xiao-hui, ZHAO Rui, XU Cong-chun, SONG Wei-ling
(National Marine Data and Information Service, Tianjin 300171, China)

This article discusses the basic issues of Marine Major Function Oriented Zoning, including sub-categories,sub-level, sub-regional and evaluation unit, and it constructs the evaluation index system of Marine Major Function Oriented Zoning, and at last nails down the basic ideas and zoning path of Marine Major Function Oriented Zoning on the basis of internal waters and territorial sea, sea island, and exclusive economic zone and continental shelf , with a view to provide theories and methods of learning for Marine Major Function Oriented Zoning.

marine space; major function oriented zone; zoning

P74；P72

A

1001-6932(2010)03-0334-08

2009-11-03；

2010-01-04

国家海洋局专项“海洋主体功能区划研究”（908-02-06-03）

何广顺 (1965－)，男，天津市人，教授级高级工程师，主要从事海洋经济统计和分析研究工作。电子邮箱：gshe@mail.nmdis.gov.cn