全球化背景下农业政策面临的新挑战

张 悦

(东北财经大学研究生院,辽宁大连116600)

全球化背景下农业政策面临的新挑战

张 悦

(东北财经大学研究生院,辽宁大连116600)

在全球化背景下,国际贸易新规则使得产业政策发挥作用的空间日益缩小,跨国公司对产业链条的垄断已经形成。由于农业供求的特殊性,农业产业政策的强化尤为必要。文章以我国的大豆产业为例,分析了发展中国家如何通过政策调节在适应全球化进程与保障本国利益之间取得平衡,提出以下策略:政府通过制订相关的产业发展政策、贸易鼓励政策提高我国大豆的国际竞争力;从优化补贴政策入手,为本土粮油加工企业参与国际竞争提供优良的平台;积极争取大豆的国际定价权,为我国大豆产业的未来稳定发展奠定坚实基础。

全球化;农业政策;大豆产业;中国

在全球化背景下,国家间经济联系日益紧密,产业政策的运用空间正在不断缩小,跨国公司的产业链趋于异化。而农业因其特殊的属性和地位,较之社会经济的其他部门尤为受到关注,却又争议重重。在世界经济一体化不断加强的今天,政府政策使用的空间在日益缩小,但是农业具有相当的特殊性,如若放任农业贸易自由化的脚步,将在很大程度上损害发展中国家的利益,这也正是世贸组织多哈回合的谈判迟迟难以达成一致的主要原因。可见,强化农业产业政策,以适应全球化背景下面临的新挑战,就显得尤为重要。本文分析了全球化给产业政策带来的影响,并就农业政策的特殊性进行了讨论,继而从我国大豆产业存在的问题着手,揭示出新兴经济体如何在顺应全球化潮流与保障本国农业发展两者间取得平衡。

一、全球化背景下农业产业政策的弱化

1.国际规则的制约

全球化背景下,产业政策运用的空间正在逐步缩减,其中最主要的原因在于国际贸易规则的变革。随着世界经济一体化的程度不断加强,日本及亚洲“四小龙”等国家和地区经济腾飞时期所依托的产业政策模式由于外部环境的变化已然不可复制,产业政策在全球化的浪潮中逐步趋于弱化。受益于全球化的脚步,以WTO为标志的国际贸易新规则逐步成为了各国广泛使用的“世界性语言”,国家的经济发展离不开与外界的密切联系与合作,在这样的时代背景下,国际贸易规则的制订与调整对各国的经济发展有着广泛而深入的影响,而趋于明确化的规则制订使得政府通过产业政策干预经济的难度越来越大[1]。

与GATT相比,WTO的条款更为严格和细化,对成员国的约束力更强,为保障规则的顺利运行,世贸组织以一整套纠纷解决机制作为支撑,这对产业政策的实际实施设置了诸多限制。在贸易补贴方面,乌拉圭回合谈判中确定了贸易补贴与反补贴条款(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures),其中禁止人均GDP高于1 000美元的国家给予补贴。这里的补贴指的是政府向特定产业或企业提供的财政资助,此条款意在避免特定成员国的企业通过享受补贴在国际贸易中处于不当竞争地位,以此维护其他成员国的利益。补贴是政府实施产业政策最常用的手段之一,使用补贴能够帮助新兴产业在发展初期克服市场失灵,政府有时也会为促进出口给企业发放补贴。在进口关税方面,WTO协议规范化了成员国间的贸易,如加入WTO后,我国的平均关税水平即由2002年的15.3%降至2009年的9.8%[2]。此外,双边及多边经济协议的条款也对其作用范围内的国际贸易进行了具体的规定,如北美自由贸易区(NAFTA)。由于北美自由贸易协定明确地将农业贸易涵盖其中,农业政策的实施受到了相当大的限制(见表1)[3]。

表1 NAFTA限制产业政策的部分条款

2.全球价值链的延伸

在多产业的大国中,要素的部门分布与经济水平的关系为一条U形曲线,经济发展要求要素多元化分布的配合,当国家财富达到一定阶段(爱尔兰水平)时,要素的多元化分布趋势才能不断集中[4]。由此可见,对于包括中国在内的发展中国家而言,促进要素的多产业分布是加速经济增长的必要手段,而要素多元化分布意味着必须创造出更多的国家比较优势。全球价值链正随着经济全球化不断延伸,既成的国际分工格局难以被打破,创造新的比较优势比以往更为困难。

根据传统的比较优势理论,各国的要素禀赋决定了其比较优势所在,但这只考虑到了静态的情况。要素禀赋相类似的国家担负的国际分工可能截然不同,以中国和印度为例,两国均处于经济发展阶段,同属劳动力密集型国家,并都在美国硅谷有大量从事高科技行业的人员,但印度在世界市场上最大的比较优势之一即为软件行业,而中国的软件行业却相对落后。造成国家要素禀赋类似但比较优势却各为不同的原因很多,包括各国自身政治、经济与社会条件不同、发展机遇有别等。需要看到的是,与相对封闭的经济体相比,世界市场一体化令现有的分工具有一定的稳固性。换言之,即使一国拥有合适的条件去开发某一比较优势,其开发过程也会受到全球市场一体化这种客观因素所限。

跨国公司在全球价值链的形成与延伸中扮演了极其重要的角色。在过去的十余年中,来自欧美、日本的跨国企业逐步建立起了全球生产网络,公司的地区特征逐渐模糊,而是以世界统一市场为着眼点,将从前在国内进行的制造、采购业务转向发展中国家,在这个过程中信息技术的提高以及知识经济起到了加速器的作用。全球价值链的迅速扩大已经成为世界经济发展最有力的表现特征之一,东亚经济腾飞的一大原因正是来源于此,可见,现有的分工格局无法被轻易改变。

二、强化农业政策的必要性分析

国际规则的制约以及全球产业链的弱化使得产业政策的使用受到了诸多限制,但与其他产业相比,农业的特殊性决定了农业政策在新时期不应当弱化,反应逆势加强,对于新兴经济体而言更是如此。墨西哥加入北美自由贸易协定后,传统的玉米产业所受到的巨大冲击就能够从直观上证明农业政策在贸易自由化的今天对发展中国家的重要性。

Patel对墨西哥农业在北美自由贸易协定签署后所遭受的重创进行了量化分析[5](P34)。其研究表明,对于墨西哥农民来说,玉米不仅是赖以为生的作物,也是民族文化传统的一部分,而贸易自由化对玉米种植的打击是巨大的,因为受到美国政府高额补贴的玉米损害了墨西哥农民的利益。2002年美国玉米每蒲式耳的价格为1.74美元,远低于其生产成本2.66美元,也低于墨西哥的玉米生产成本。墨西哥玉米价格开始下跌,农民的处境陷入艰难,1994年的货币危机更是雪上加霜。数据显示,2001年墨西哥东部的坎佩切湾和塔巴斯克的自杀率升至9.68/100 000和8.47/ 100 000。

1994～2003年,即北美自由贸易协议生效后的10年间,与1984～1993年相比,美国向墨西哥出口的玉米量增长了240%,在2003年达到了7 700万吨。按照经济学的供需规律和比较优势理论,墨西哥的农民应当根据市场传递的信号,转向其他农作物的种植,而事实是,1993年协定签订以来,在美国玉米的挤压下,墨西哥的玉米产量反而不断提高(见图1)。

图1 墨西哥的玉米产量(1980～2007年)

出现这种情况的原因在于农业部门比其他经济部门更需要产业政策的支持。具体说来,农业部门的特殊性表现在以下几个方面:

(1)农业供需具有特殊性。其一,农作物供给易于产生路径依赖,种植模式一旦形成将难以转产,因此需要政府政策对生产方向进行引导。造成农作物转产困难的成因较为复杂,除了传统和文化的因素之外,自然条件、技术条件及信贷、交通等因素都可能成为重要的原因。就自然条件而言,农民并不能自由地选择耕种的作物,能够耕作的品种首先要被自然条件所制约,气候类型、土壤、水质等都可能在农作物品种的选择中起到决定性的作用。此外,发展中国家的农民缺乏转产所必须的技术、设备、交通条件及资金。其二,农业供给与需求之间存在明显的信息不对称,有效调节供给的复杂度高于其他产业。由于农作物耕作的周期性长,先期投入大,不仅涉及到农作物的生长期和成熟期,而且包括休耕养地等其他方面,相比之下,市场需求的变化相对较快,农民很难准确判断出长期市场的走势,按照目前的市场需求转产,有可能浪费极大的机会成本,却无法取得预期的效果,因此国家政策对农民的引导格外重要。全球化进程进一步加剧了信息的不对称,在融入世界市场之后,一国的农业不仅与本国需求相关,还和其他国家的供给和需求紧密联系在一起,例如,西非棉花出口国的产量波动会影响到澳大利亚棉农的经济利益,因为重要出口地发生的经济危机会使需求发生变化,进而影响到价格,而农民凭一己之力根本无法预判出这样的变化。

(2)跨国农业公司对产业链条的垄断已形成,对新兴国家市场的控制日益增强,通过农业政策进行调节与纠正是必要的。跨国农业公司与跨国非农业公司相比,在纵向整合方面有着更大的优势,这种优势使其可以采取更为多样的战略对市场进行控制,如今,4～6家跨国公司控制了全球70%的小麦贸易,55%～60%的咖啡贸易掌握在8家公司手中[5](P69),主要农产品中都不同程度地存在贸易权力过于集中的情况,跨国公司力量的无限壮大会对农民和消费者双方的利益造成损害。

在农业部门中,生产者是农场主或农民,跨国公司担负的是种子化肥供应商、批发商、加工者等角色,种植至出售环节由极少数超级食品巨头控制,而产业链的两端是数目众多的生产者和消费者,呈现漏斗形状,如图2所示:

图2 农业供求体系图(荷兰、德国、法国、英国、奥地利和比利时的数据)

农业体系的环节众多复杂、联系紧密,跨国农业公司可以利用自身的资金优势,对原料、种植、物流、销售等各个环节进行纵向整合,一旦这种纵向整合完成,规模效应显现,后来者便很难在体系内凭一己之力分得利益。就市场的多样性而言,农业部门明显弱于非农业部门。全球化造就了农业跨国公司在世界范围内的强势地位,这些公司的产业链不断延伸,令国家间的农业联系更为密切,进一步推动了农业全球化的进程。这种漏斗型的农业供求链条表明,生产者和消费者的利益被控制在少数大公司手中,生产者必然无法根据消费者的需求对生产做出调整,只能分享销售所带来的小部分的利润,而消费者不仅选择权受到限制,而且在价格上只能听命于中间商。这样的供求结构是其他非农业部门所不具有的,在这种异化的全球农业产业链中,庞大的生产者和消费者处于弱势地位,中间环节的少数公司能够操控价格和市场走向,更可以通过与政治联姻的形式对政府政策施加影响,从而攫取产业链中大部分的经济利益。为保障广大生产者和消费者的经济权益,政府使用农业产业政策的手段是纠正社会分配不公平的有效手段。

三、农业产业政策:以我国大豆产业为例

1.我国大豆产业面临的困境,亟需政府政策的引导与调节

随着世界经济一体化的不断深入,大豆产业链近年来发生了深刻的变革,我国的大豆产业正在经历着一场重要的整合,亟需政府政策的引导与调节。如何打好这场关键战役意义重大,不仅关系到豆农、大豆加工企业和消费者三方利益,而且事关农业稳定。归结起来,我国的大豆产业目前主要面临着以下两重困境:

(1)进口大豆对国产大豆冲击严重。我国的大豆需求快速上升,从1995年的287万吨跃升至2007年的3 315万吨,10余年来猛增了1 155.05%[6],但是国产大豆却在进口大豆的冲击下销路不畅,在国家高额大豆补贴的调价下,豆农与粮油加工企业仍然处境艰难。造成这种状况的原因主要有两点:第一,世界大豆产量上升、成本降低。大豆的全球生产与贸易重心发生了转移,目前世界上最重要的大豆产国分别为美国、巴西和阿根廷,以2007年为例,三国产量所占百分比占世界产量的81.59%[6]。由于农作物难于转产,农业供需之间存在较为明显的信息不对称,供给模式一旦形成将产生路径依赖,因此,美国、巴西、阿根廷三国在国内需求有限的情况下,必须大力发展出口市场。此外,美国、巴西和阿根廷三国在大豆种植上广泛采用了转基因技术,较我国国产大豆单产高、成本低,形成了比较优势。第二,贸易新规则促进了国际农产品贸易的发展。以WTO为代表的世界贸易新规则促使国家间的贸易往来不断紧密,国际贸易新秩序日益完善,不断开放国家市场成为了各国参与经济全球化的必然选择,提高关税甚至关闭国门已经不容于当前潮流,因此向进口大豆敞开市场是必然的选择。

(2)跨国粮商依靠低价战略对我国的大豆产业链条逐步形成垄断控制之势,从中攫取高额利润。跨国农业公司的市场权力在全球化的大背景下呈现出高度集中的特点,而我国的大豆加工业发展快速,拥有广阔的前景,成为了跨国公司觊觎的重要目标。国家发改委于2008年发布的《促进大豆加工业健康的指导意见》中显示,外资企业的压榨量从2000年的9%提高至2007年的48%,而同期国内大豆加工企业的产能为4 920万吨,占全国总产能的63.9%,比2000年下降26.4%,实际大豆压榨量从91%下降至52%。我国本土的油脂企业正经历着一场“滑铁卢战役”,面临着严峻的生存危机。由于大豆的定价权掌握在跨国公司手中,如此下去,跨国粮商将对大豆收储、物流等产业链的其他方面不断渗透,控制我国大豆产业链条,同时对生产环节施加影响。近年来,食用油价格的一路攀升也令原材料话语权丧失后造成的食品话语权丧失的风险彰显。跨国公司对农业的控制一旦形成,产业进入的门槛会大幅度提高,已有的市场权力将进一步被巩固,已经退出竞争的企业重新参与游戏的机会也将变得非常微小。农业有别于其他产业,与国计民生息息相关,保证农业产业链中的话语权对我们这样一个人口众多的大国来说尤为重要。

2.政府的政策应对

(1)政府通过制订相关的产业发展政策、贸易鼓励政策提高我国大豆的国际竞争力。从营销入手,充分利用目标市场的差异性,将我国国产大豆定位于高端市场。由于信息分化现象的普遍存在[7],即便是我国的消费者对本国大豆的特性也并不充分了解。虽然与美国和南美产大豆相比,我国大豆的生产成本较高,但却有着独特的优势所在。首先,我国的大豆种植没有广泛采用转基因技术,而转基因大豆在食品安全方面争议颇多,高端市场对大豆品种的差异是非常敏感的,欧盟与日韩在进口转基因大豆方面就有着非常严格的限制,随着消费者对食品安全愈加重视,可以预见,未来对非转基因大豆的需求会日益增加。其次,由于气候及土壤的影响,与美国、南美的大豆相比,我国大豆的油份含量较低,蛋白质含量较高,食用营养价值更高,这也赋予了国产大豆独特的优势。以上两个优势为我国大豆开辟国际国内高端市场提供了良好的条件,但是需要明确的是,由于私人部门对农产品的推销容易带来其他竞争者的“搭便车”行为,因此这项工作只能由政府来完成。综上所述,政府可以通过制订相关的产业发展政策,将我国国产大豆打造成国际绿色健康品牌,针对高端市场对我国大豆的独特优势进行宣传和拓展,并以贸易鼓励政策鼓励大豆对欧洲、日韩等地的出口,这种产业发展政策适宜通过公益社团的形式来实施,社团的运作可以考虑借鉴海外社团的相关规则和制度。

(2)从优化补贴政策入手,为本土粮油加工企业参与国际竞争提供优良的平台。由于现行的大豆收储政策导致大豆收购价格过高,一部分本土大豆加工企业无力购买,陷入了原材料紧缺乃至停产的困境。进口粮商不仅在原材料市场大有垄断之势,而且近年来食用油价格的不断上涨更显示出食品定价权随之丧失的危险。针对这种状况,政府应采取更为积极有效的补贴政策,例如,让本土粮油加工企业参与到大豆的收购之中,将差价补贴给企业,或者通过对豆农进行差价补贴的方式在保障农民利益的同时使企业摆脱陷入“无米下炊”的困境。跨国农业公司在我国市场的纵向整合一旦完成,将更加难以改变,如果缺乏有效的政策调节,大豆产业的发展在未来将陷入更加窘迫的境地。

(3)积极争取大豆的国际定价权,为我国大豆产业的未来稳定发展奠定坚实基础。大宗商品的国际贸易价格都采用期货定价方式,定价权取决于主要的期货市场,因而发达国家一直重视期货市场的发展。目前大豆的国际定价权中心在美国的芝加哥期货市场(CBOT),国内企业只能被动地接受价格,2004年我国企业天价买入洋大豆的教训可谓惨痛。作为世界最主要的大豆进口国,我国的大豆贸易地位与国际定价话语权不对应[8],利用政策手段积极争取国际大豆定价权是保障我国大豆产业健康发展的关键所在。

[1]李怀,张悦.当代产业政策趋势下对我国当前经济刺激政策的几点建议[J].经济学家,2009,(5):101-102.

[2]黄晶华.入世降税承诺将画句号[N].国际金融报,2009-12-16(02).

[3]RODRIK D.Industrial Policy for the Twenty-First Century [EB/OL].http://en.scientificcommons.org/33998972, 2010-06-02.

[4]IMBSJ,ROMAIN W.Stages of diversificatio[J].American Economic Review,2003,93(1):63-86.

[5]拉吉·帕特尔.粮食战争:市场、权力和世界食物体系的隐形战争[M].上海:东方出版社,2008.

[6]Food and Agriculture Organization of the United Nations. Trade STAT(Commodities by Country,China)[EB/OL].http://faostat.fao.org/site/342/default.aspx,2009-12-27.

[7]李良,郭琼,杨德礼.信息公平与国家公共政策选择[J].大连理工大学学报(社会科学版),2008,29(2):72-77.

[8]王万山.中国大豆贸易地位与国际定价权为何不对应[J].国际贸易,2007,(6):9-13.

The New Challenge of Agricultural Policy in Globalization

ZHANG Yue
(Economics Graduate School,Dongbei University of Finance and Economics,Dalian 116600,China)

In globalization,the space for governments to apply industrial policy has shrunk dramatically due to the new rules and regulations of international trade,and the global food chain has been distorted by multinational companies.Therefore,industrial policy for agriculture is the effective way to adjust the resource allocation.This paper,taking China’s soybean sector for example,discussed the methods and measures to keep a balance between globalization and country benefits.Therefore,governments should improve the international competitiveness of China’s soybean by making the related industry development policy and trade incentives; provide an excellent platform,by means of the optimal subsidy policy,for the local grain and oil processing enterprises to participate in the international competition,and win the international pricing right for soybean,so as to lay a solid foundation for the future stable development of China’s soybean industry.

globalization;agricultural policy;soybean sector;China

F302

:A

:1008-407X(2010)02-0026-05

2009-08-28

张悦(1980-),女,辽宁大连人,讲师,主要从事产业政策、农业经济研究。