城乡一体化的模式、动力和路径<br/>——兼及江苏统筹城乡发展的思考

城乡一体化的模式、动力和路径
——兼及江苏统筹城乡发展的思考

2010-09-05张道政周小彤

唯实 2010年5期

关键词：城乡区域农村

张道政,周小彤

(1.中共江苏省委研究室,江苏南京 210023;2.招商银行南京分行,江苏南京 210005)

城乡一体化的模式、动力和路径
——兼及江苏统筹城乡发展的思考

张道政1,周小彤2

(1.中共江苏省委研究室,江苏南京 210023;2.招商银行南京分行,江苏南京 210005)

推动城乡一体化发展事关全面小康和社会主义现代化建设进程。在回顾发展经济学、城市化等相关理论的基础上,对城乡一体化的基本模式与主要动力进行归纳梳理,并以日韩台统筹城乡的实践探索开展实证分析,进而得出江苏新时期推进城乡一体化的路径主要有:增加城市供给,增加新制度供给,增加特色产业群供给,增加“三农”先进要素供给和农村土地政策供给。

城乡一体化;发展模式;动力机制;路径创新

突破城乡二元结构,推动城乡共同发展,是现代化建设进程的必经阶段和重要内容。只有消灭城乡、工农、脑力劳动和体力劳动这三大差别,消除了旧的分工,才能使每个人自由全面发展。顺应经济社会发展规律和时代特征,党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展,党的十七大首次强调形成城乡经济社会发展一体化新格局。在实践中,由于区域经济社会发展存在非均衡性,决定了实现城乡一体化步骤和水平的差异性,发达地区的率先突破是构建新型城乡关系的先导性实践。

一、城乡一体化的基本模式与主要动力

推动城乡一体化发展,就是通过促进劳动力、技术、信息、商品等要素的双向流动,建立城乡融合互补发展的制度性安排,从根本上改变城乡分治分离的非均衡状态,最终形成城乡居民共享现代文明的发展新格局。由于受到空间形态、驱动力量和路径依赖等因素影响,城乡关系的变迁过程呈现出多层次和多路径,从而使城乡一体化过程表现出多样化的发展模式,从理论研究和国内外发展实践看,主要有以下三种:

1.单极中心城市带动近郊城镇模式

城市发展到一定阶段后,集聚辐射能力随之增强,大城市特别是特大城市对经济联系密切的近郊区域产生显著的正外部性效应。以刘易斯—费景汉—拉尼斯为代表的结构主义认为,农业剩余劳动力向非农产业转移是突破二元经济结构的关键,在工业化快速发展过程中,城市对农村的辐射带动主要体现在城市持续吸纳农村剩余劳动力,城乡人口比例的不断调整使两者之间的劳动生产率差距不断缩小,直至大体相等,最终扭转农村的弱势地位,使城乡发展趋于相对稳定状态。弗朗索瓦·佩鲁为代表的增长极理论认为,经济增长以不同的强度出现于一些增长点或增长极上,城市作为一个强力点,发展到一定阶段后优质资源要素将向农村扩散,从而带动城乡共同发展。利普顿认为城市是经济政治中心,城市集团具有借助政治权力制定“城市偏好”政策的倾向,使社会资源服从利城不利乡的配置模式。此外,杜能的农业区位理论、缪尔达尔的循环累积因果论、普雷维什的中心—外围论、弗里德曼的空间极化发展理论等虽然没有直接论及城乡一体化命题,但都为解决先城后乡的非均衡发展模式开出“药方”。

很显然,这种模式的主要动力是城市化。随着城市规模的扩张、实力的增长、功能的完善,在一城(中心城市)一圈(城市环绕带或有限的行政郊区)的空间范围内,城市的优质要素、资源、公共服务不断向农村延伸(如图1),形成持续的正溢出效应,这种溢出既可以通过经济上的自然联系实现,也可以是人为设计的政策制度推动,城市始终处于主导地位。

2.特定区域小城镇内生成长模式

基于自然禀赋、区位条件和政策扶持等方面的有利因素,特定区域内的乡村在城市繁荣的过程中实现发展突破,促进小城镇迅速崛起。特别是位于中心城市之间的交通走廊地带,既能接受城际间资源要素快速流动的溢出效应,又在土地、劳动力等方面具有大城市无可比拟的比较优势,逐步集聚较强的内生发展动力。加拿大学者麦吉提出的Desakota概念即反映这种发展模式。

小城镇和农村从最初被动接受辐射到自我发展能力不断增强,主要动力是工业化、产业化。由于各类快捷通道的建设降低了中间地带的交易成本,使相应地区的比较优势进一步凸显,配套工业、农业产业化的迅猛发展驱动乡村工业和小城镇兴起(如图2)。如江苏苏南地区从初期的“离土不离乡、进厂不进城”,到离土也离乡,工业向园区集中、农民居住社区集中、人口向城镇集中,各类功能型、特色型小城镇的加速兴盛,带动了农村地区发展形态的嬗变,也使得大城市从孤立发展向城市群及区域联动发展具备了微观空间基础。

3.城乡并重的复合体发展模式

突破城市与乡村的边界乃至跨越县域、省域行政界限,在更大区域内实现统筹协调发展是经济社会发展到一定阶段后的必然现象和客观要求,城乡一体化自然也要顺应这种趋势。矣比尼泽·矣霍华德于1898年提出建设“田园城市”(Garden City)概念,主张发展兼备城与乡优点的复合体,用城乡一体化的新社会结构形态取代城乡对立的旧社会结构形态。刘易斯指出,城与乡同等重要,从长远看,自然环境(农村)比人工环境(城市)更重要,应当在发展中促进两者的有机结合,既实现城乡之间的平衡,又使全部居民共享现代生活。赖特、斯坦因认为,通过分散中心城市权利构建众多“新的城镇中心”,如在区域交通网络结点发展城镇并辅以空地系统,能够形成一个更大区域的统一体,这种发展模式不断延伸和拓展,可以实现更大区域内整体发展。霍尔、培恩认为,传统对立的城市网络和城市等级体系两大概念正走向融合,“网络+等级”的空间结构意味着特定区域内的城镇通过厘清层级定位和建立合理分工,可以在城市网络中形成更加紧密的联动关系,进而带动整个区域城乡共同发展。

这种模式实质上包含两个方面:一是特定区域内城市和乡村发挥各自优势,实现错位发展、互补融合;二是地域相邻的多个中心城市高效联动,辐射带动更大区域的城乡区间,实现整体发展水平的协同提升(如图3)。实现这一过程最主要的推动力是制度创新,通过新制度的设计,确立新的发展秩序和格局,特别是在跨越行政区划的更大范围内,实现城乡一体化发展需要在城乡要素优势互补、跨区域基础设施互接互通、城乡一体化发展战略规划、更大范围共享公共服务等方面,构建具有普适性的制度体系,以此推动城与城、城与乡互动发展。

经济社会发展的复杂性,决定城乡关系绝不仅限于以上三种模式。这三种模式在实践发展中不是孤立存在的,任何区域的城乡一体化实践都或多或少带有三者的印迹。首先,社会大分工形成城市的先发优势,做强做大中心城市,以城市化带动农村具有普遍规律性。其次,城乡共同繁荣根本出路在于解决“三农”的自我发展能力,产业化是必由之路。正如很多学者指出的,发达国家的城乡一体化主要表现为人口“逆城市化”,而发展中国家则表现为城市产业“溢出”,在此过程中,小城镇作为城市现代文明向农村传播的“中继站”,应当成为促进城乡一体化的建设重点和主要抓手。第三,从更大区域来看,城乡一体化势必依靠多个中心城市的联动拉开主框架、众多小城镇带动广阔农村为微观支撑来实现,而跨区域(特别是跨行政区域)的经济社会协调活动,必须依靠制度创新,有的甚至是更高层次的强制型制度供给来确保更大范围内城乡一体化协调、高效、联动推进,日韩台统筹城乡发展的实践过程也有力证明了三种模式的共生性。

二、日韩台的发展实践和路径选择

“二战”以后,日本、韩国、台湾采取内向型积累的发展路径,先后遇到农村日趋萧条、农业发展滞后、城乡收入差距拉大等突出问题。从上世纪六七十年代开始,日韩台紧紧围绕城市化、产业化、制度化三大动力,通过抓好一系列传导介质建设,不断完善城乡互动发展的功能体系,形成了一条具有区域特色的城乡统筹发展路径(如图4)。经过十多年的不懈努力,农村落后面貌和城乡分割发展格局得到根本扭转,这一成功实践,构成“东亚奇迹”的重要内涵。

1.发挥中心城市辐射带动效应

一是落实城乡整体规划建设。日本50年代中期就提出“新农村建设构想”,把农村发展纳入国家战略计划,1967年制定《经济社会发展规划》,出台一系列缩小城乡差距、谋求区域均衡发展、消除环境污染等政策措施,在制订第一次全国综合开发规划时,选择若干中小城市推进工业化和城市化,以此带动周边农村的发展,80年代中期进行第四次全国综合开发规划时,更加强调点(城镇)、线(网状基础设施)和面(农村地区)网络化发展,突出城市特别是中小城市对农村的带动作用。

二是注重维护规划的权威性和系统性。除了以法律形式明确规划的严肃性和权威性,还非常注重立法体系统一衔接。日本60、70年代先后出台《城市规划法》、《促进农业振兴法》和《国土利用规划法》。前者把城市空间分为城市化区域和城市化调整区域,根据区域的现状和发展方向规划土地使用;《促进农业振兴法》实施严格的农用地保护政策,规划农业振兴区域,并实施综合建设开发,避免城市化无序扩张和农村建设中的土地浪费;而《国土利用规划法》对全国土地进行统一规划开发,力求实现产业发展、土地利用、城乡建设的协同效应。

三是把统筹产业布局作为以城带乡的第一要务。日本1971年出台《农村地区引入工业促进法》,将工业过度密集区确定为“促进转出地区”,将工业集聚程度较低的地区确定为“诱导地区”,通过政府补贴和政策性融资,推动城市企业向农村地区转移,使城乡产业和就业结构发生显著变化,尽快改善农村物质条件(表1)。

表1 日本城乡产业、就业变化情况

2.培育壮大特色小城镇

把小城镇作为战略支点,放在统筹城乡发展的特殊位置,从战略定位、产业发展、实地建设等方面大力推进。

一方面,以法律形式确立小城镇建设的特色定位。韩国从1972年起实施“小城镇培育事业”,对1458个小城镇给予平均1.65亿韩元的建设资助,并先后出台《国土建设综合规划法》、《有关产业区位及开发法》、《有关趋于均衡开发及地方中小企业培育法》等一系列法律法规,促进小城镇发展为周边农村地区生活、文化和流通中心,成为传导中心城市辐射带动力的战略支点。

另一方面,注重发挥比较优势打造特色经济。日本推行造村运动以后,大力发展1.5次产业,地方政府以发展农林牧渔产品等产品加工业为重点,不仅提高农产品的附加价值,而且实现劳动力就地转移,亦工亦农的兼业农民大量增加也有利于农民收入大幅提升,始于1979年的大分县“一村一品”运动,影响波及东亚及至欧美国家,通过挖掘本地潜力和发展优势,许多乡村自我发展能力大幅提升。

此外,在新农村建设过程中强调特色规划。韩国政府要求每个村基于实际情况和发展需要,根据市、郡下达的规划手册编制新村事业规划,包括改善环境规划、增加所得(收入)规划、改造意识规划三大类,并推荐了12种标准住宅图纸使村镇建设规划具体化,道路桥梁建设由政府派技术人员指导,以此保证村镇风貌相异、各具特色。为保证取得实实在在的成效,韩国的新村运动之初发放水泥、钢材等实物,此后又根据政府财力,采取政府支持一半、农民自筹一半的办法,设立新农村建设基金。1970-1980年间累计向“新村运动”直接投入2.8万亿韩元,相当于财政支出1%。

3.促进先进要素注入“三农”发展

城市、工业的强势和农村、农业的弱势,既源于社会化大生产过程中分工协作效率的差异性,又与吸引现代经济要素程度不同紧密相关。基于这些认识,日韩台致力推动组织、金融、制度等先进发展要素融入农村发展,以增强“三农”自我发展水平,实现和巩固城乡一体化成果。

大力发展农协等农业专门合作组织是其一。政府主导的农会一直是台湾促进农村发展的重要组织形式,台湾农会组织完善、功能齐全,市、县、镇、乡基本都有农会组织,1974年颁布《农会法》使农会由官办党办变为农办民有,成为“农有、农治和农享”的公益社团法人。上世纪90年代,台湾以农会为主体形成“策略联盟”,统一规划区域内的农产品生产、加工、贸易及价格干预,以保护农民的利益。上半世70年代,韩国基层农协数为1500多个,与邑(相当于乡镇)为单位的行政区域数大致相当。

推动金融服务向农村扩散是其二。韩国向农民普遍发放长达30年的长期低息贷款,争取国际组织贷款,从“住宅彩券”中拿出一部分支持农村建设。台湾的农会具有较强的金融服务功能,农民利用土地作抵押就可以取得贷款,一个乡农会的信贷部每年的贷款额可过数十亿甚至上百亿台币,官办银行积极也支持民营企业发展,对民营企业的贷款额长期超过官办企业。

实行倾斜性财税政策安排是其三。日本在农村实行比城市更优惠的所得税制和土地税制,中央对农村的税收返还从1955年的12%上升到1970的22%,2000年增至25%。台湾长期奉行低农税,并对农产品贸易实行免税免费等优惠政策。

4.为农民流动提供制度性保障

随着工业化、城市化不断演进,农村在劳动力、土地、生态环境等方面的比较优势日益突出。致力于将这些优势显性化,日韩台不断创新城乡统筹发展制度,特别是增强劳动力的自由流动能力,使“三农”发展与城市化进程互为支撑、共同推进。

一是以户籍制度改革破除身份束缚,使农民“可”流动。台湾积极促进城乡劳动力平等转移,在60年代农民快速进入城市过程中,大量农民转变为工人和小业主,工农阶层的身份日益模糊,到80年代初,大量农民转入城市,只有不到20%的人从事农业生产,而且其中的90%时常游离于城乡之间从事兼业工作。

二是以健全教育培训体系提高文化素质,使农民“会”流动。韩国从20世纪60年代着手培育新型农民,逐步形成三个层次:即4H教育(智力、心理、体格和操作能力)、农渔民后继者教育和专业农民教育,提高农民文化水平和农民有技术技能,并设立中央新村运动研修院,对由村民选举产生的新农村建设指导者进行免费培训。在农渔民后继者计划中,选派农村青年到农业院校学习,规定毕业后6年不许离开农业领域,并提供土地、资金等方面的扶持,培养新农村发展的生力军和带头人。

三是以土地制度创新增加农户积累,使农民“能”流动。台湾1951年颁布《台湾放领公有耕地扶植自耕农实施办法》,通过限制地主拥有土地数量,全面扩大“公地放领”的范围和规模,只要农民分十年向政府偿清地价,就成为土地的所有者、拥有土地处置权,可用于抵押贷款,也能从土地征购、房屋拆迁中得到补偿,既提高了收入,又增强了转出非农产业的自由度。

四是以基本保障制度构建解除农民后顾之忧,使农民“敢”流动。日本在二战后颁布《生活保护法》,逐步建立起覆盖全体国民的最低生活保障体系。1959年颁布《国民健康保险法》和《国民年金法》要求,1961年将城乡全部无稳定职业和低收入人群强制纳入医疗保险,从而形成城乡一体化的国民医疗和养老保险体系。

三、江苏的实践探索与创新取向

现代发展经济学理论认为,后发现代化国家和地区由于初始物质资本不足,靠自下而上的自我积累方式推进经济社会统筹发展不仅周期长、成本高,而且极可能陷入“贫困的恶性循环”困境。日韩台的实践表明,现代政府作为经济社会发展的组织者和主要推动者,可以实施不平衡发展战略,通过精心选择和优先发展关联效应强、辐射带动大的载体和环节,运用超市场力量和权威引导彰显后发优势、实现后发赶超,形成城乡一体化发展的新路径。

1.江苏推进城乡一体化的初步探索及面临的形势

江苏身处东部沿海发达地区,较早探索城乡统筹发展,取得一系列创新性成果。在战略思路上,形成“工业化致富农民、城市化带动农村、产业化提升农业”的“三化”带“三农”;在体制机制上,构建城乡发展规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保“五个一体化”;在发展形态上,促进“工业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中”的“三集中”;在农村改革上,“四位一体”、整体推进农民专业合作组织、农业适度规模经营、高效农业与农业特色产业基地建设;在工作部署上,全面实施脱贫攻坚工程、农村实事工程和各项惠民工程,极大地改善了农村生产生活条件。目前,全省农村64.7%的劳动力已转移到非农产业,工资性收入成为农民增收的首要途径,所有行政村基本实现“七通”:通电、通公路、通公交、通自来水、通电话、通有线电视、通宽带网,城乡居民收入之比为2.5∶1,小于全国3.3∶1的水平,城乡融合发展态势日益显现。

江苏总体上处于工业化中后期、城市化加速期、国际化提升期,2009年全省人均 GDP超过6000美元,经济社会发展面临转型升级的紧迫任务,新阶段新形势对城乡一体化发展提出更高要求,同时,也是江苏率先建成更高水平小康社会、率先基本实现现代化必须跨越的卡夫丁峡谷。当前,江苏正以苏州市综合配套改革试点区为先导,推动深层次改革、突破城乡一体化发展瓶颈,积极探索城乡一体化发展常规化、制度化。

2.当前亟需处理的重要关系

从理论分析和发达区域的实践来看,江苏要推动更高水平城乡一体化发展,必须处理好以下四对关系:

一是区域发展差距与动力体系差异的关系。城乡差别既表现为特定区域城乡发展不同步,更表现为区域之间总体发展水平的落差,即城与城、乡与乡之间的差异。由于历史渊源和资源禀赋等原因,江苏三大区域呈现出南高北低的梯度化发展特征。率先发展的苏南已实现省定全面小康指标,城乡统筹协调发展已成为苏南广大区域的一大特色,昆山、江阴、张家港等地协调发展水平全国领先。苏中苏北正加快推进工业化、城市化,总体发展水平的落差决定了各地城乡一体化发展的主动力和阶段性目标是不同的,既要借鉴先行地区成功经验,又要立足自身实际创新发展路径。

二是单一行政区与跨区域发展的关系。城乡一体化发展是一项历时长久的战略工程,就特定区域而言,不仅要关注城市与农村,而且要着眼区域之间;不仅需要发挥农民的首创精神,而且要动员政府机构、社会团体、企业等各方面的社会力量;不仅要切实改善农村的生产生活条件,而且要改变农民的精神面貌,使城乡互动发展成为一项基本国策。另一方面,城市是区域发展的中心,区域是城市发展的基础,更高层次的城乡一体化必定以更大区域范围为度量标准,要求工业化、城市化的共同发展,以及发展要素、技术设计和区域关系等方面同步推进。然而,行政区划的相对刚性和城市联动所需要的适度弹性时常出现排斥,因此需要通过制度创新来有效克服单一行政单位形成的成功制度,在向其他区推广过程中出现的排他性和边际效用递减效应。事实上,实现体制机制一体化已成为城乡共同发展的新方针和新要求。

三是城市强势与农村后发优势的关系。千方百计促进城市公共服务、高端要素和优质资源向农村扩散和流动,让更多的人享受城市文明,是城乡一体化发展的初衷和要义。但江苏人多地少、产业结构偏重,制造业约占全国1/8、全球1.5%,在城市化率达到55%左右的水平后,加速推行城市化面临日益突出的资源环境硬约束,客观上要求走出“以城济农”、单向辐射的狭窄思维,充分重视和正确认识农村在城乡一体化发展中的功能和地位,使农村既保持自然风貌的“形”,具备城市没有的个性化、自然归属感,又蕴涵现代化生产生活功能的“神”,形成“既非城市,又非传统乡村”的特色,使城乡一体化发展的过程成为中心城市辐射带动与激活农村后发优势并行不悖、相得益彰的过程。

四是发展统筹与利益统筹的关系。城乡一体化发展的过程,是发展资源另行配置、发展成果再次分配、发展格局重新洗牌的过程,始终伴随着利益关系的重大调整,可以说,实现利益统筹是终点、是过程,也是出发点。在这一过程中,尤其要重视实现和维护好农民的根本利益,包括公共服务、收入分配、权益保障、生产生活资料处置等方面,特别是作为生产资料的土地,既关系到农民转换身份的自由度,又关系到农民从事非农产业的原始积累,处理好农村土地这个关键,事关农村发展长远,事关城乡一体化终极目标的实现进程。

3.创新城乡一体化发展路径

当前,加快构建新型城乡发展格局、有效促进城乡一体化,除了持之以恒推动“五个一体化”,还需要培育新的动力、优化发展格局、夯实微观基础,实现发展路径的创新。具体而言,就是要抓住重大战略机遇,增加“五大供给”:

一是增加大城市供给。江苏沿海地区开发上升为国家战略,成为苏中苏北加快城市化进程、推动城乡一体化发展的重大契机。沿海三市要借鉴国际滨海区域开发的成功经验,以基础设施大推进为突破口,依托大港口,发展大产业,加速培育大城市,形成新的经济增长极和带动农村发展的中心源。同时,日本的发展显示,由于具备大城市和都市圈这两大因素,三大都市圈之间的运输量不到全部的2%,而98%都在都市圈内部的“1小时”半径内完成,不仅大大提高土地集约化程度,而且降低流通成本、提高经济效率。作为具有明显后发优势的地区,南通、盐城、连云港完全可以借鉴这一模式,通过产业、功能合理分工,加快建设交易成本低、具有强大内循环功能的沿海城市群,实现跨越一个阶段的超前发展。当前,沿海开发的重点——连云港市,通过整合空间、资源、产业,坚持高点定位、长远定位、国际定位,构建“一心三极”的大都市发展格局,中心城市的集聚辐射能力正日益增强,农村的发展功能也随之逐步完善,具有积极的示范效应。

二是增加新制度供给。党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,首次明确了“城乡一体化”的战略目标:到2020年,基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制,并对此进行了具体的部署。有专家指出,未来5-10年,我国的城市化率会提高15个百分点左右,前提是改变城乡二元制度安排。当前,沪宁杭大都市圏联动效应日益凸显,突破省域界限的城乡要素流动日益频繁,互动发展态势更趋明显。在长三角一体化发展已纳入国家战略的大背景下,完全可能在制度建设层面实现“破题”:一方面,对一些实力雄厚的中等城市,要顺应城市化和大都市区发展要求,大胆突破原有行政管理体制和行政区划安排,推动其加速向大城市发展。另一方面,以苏州试点城乡一体化发展综合配套改革为代表,走在经济社会发展前列的苏南,要加强城乡规划、基础设施、产业布局、就业社保、管理体制等领域制度建设,使前期的成功做法和经验在区域内程序化、常规化、固定化,为推动更广区域的城乡一体化发展发挥先导示范作用。同时,探索建立具有普适性的跨行政区域制度体系,进一步巩固和提升三大中心城市联动发展态势,使长三角数万平方公里的城乡形成高度联动、协同发展的格局。

三是增加特色产业群供给。转型升级正成为当前经济生活的主题,其重点是产业转型升级,核心是提高产业竞争力和经济附加值,对于县域以下的经济体而言,关键是做好特色经济这篇文章。要以各级各类开发园区和现代农业示范区为依托,大力建设特色产业基地、培育特色产业群,形成像日本大分县那样有影响力和知名度的县域经济、乡镇经济,带动兴起一批富有活力和可持续发展能力的中小城市和小城镇,更好地发挥承接大城市辐射和服务农村地区的功能。同时,要用创新的思路落实“三集中”原则,更加合理地规划和布局城乡生产力,推动集约发展、优势发展,形成具有比较优势的产业发展形态。靖江市在新一轮产业布局中,取消乡镇工业园,乡镇招商工业项目一律进入市级以上园区,园区与各镇以区中园、区中村、区中企、联动招商等模式共同开发、招引项目,入园项目实行市、镇收益分成,从而构建起更具活力的城乡一体化新型组织结构,其经验值得推广。

四是增加“三农”先进要素供给。党的十七届三中全会对农村改革做出新的全面部署,要探索有效扭转农村资源外流、促进市场资源从城市向农村流动的渠道和机制,不断增强农村发展活力和后劲。借鉴日韩台的成功经验,大力推动各种农民专业合作组织、小额担保组织建设,变“小农”为“大农”、“强农”,提高“三农”的自我服务水平和内生发展能力。借鉴台湾农会组织的金融服务,完善农村金融体系、创新信贷工具、开发适宜中小企业和农户需求的金融产品,克服金融发展的门槛效应、非均衡效应,放大降低贫困效应,发挥农民增收的助推效应。加快农业与先进科技结合步伐,用现代装备武装农业,用现代科技提升农业,用现代经营方式变革农业,用现代知识培训农民,加快实现传统农业向现代农业的转变。创新人才机制,目前江苏大学生村官数量超过5000名,随着“一村一社区一名大学生工程”的实施,越来越多的高校毕业生加入服务“三农”行列,大学生文化素质高、适应能力强,不仅满足了当前农村发展对人才的紧迫需求,而且为农村发展各类新型合作组织提供智力支持。随着农业和农村发展水平的不断提升,对管理、教育、金融、技术等要素需求必将增加,需要更多的高素质人才服务“三农”,要探索建立人才流动、保障、使用等方面的长效机制。

五是增加农村土地政策供给。2009年中央经济工作会议提出,今后一段时期,要把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来,使城镇化在拓展中国经济发展新空间中扮演更加重要的角色。城镇化的加快推进、城市空间的拓展、人口的转移、户籍限制的放宽等都直接或间接与农村土地改革这一命题关联,必须把解决好农民对土地的收益权和处置权作为重中之重,在改革农村土地征用制度,使政府强制性征用土地转变为市场公平交易行为的同时,重点突出“三个挂钩”:第一,土地权益与农民保障挂钩。在农民自愿的基础上,允许土地在一定区域内流动,通过农民土地承包经营权的转让、出租、入股、抵押,实现土地使用权的有偿流转,把农民对土地的长期使用权转化为长期稳定收益和基本保障。第二,用地占补与城镇化进程挂钩。使农民宅基地与进入城镇建房用地指标挂钩,通过设立农民对宅基地的处置权,以“一增一减”保障城镇化进程中的用地平衡,避免农村人口大批迁离后原有宅基地依旧保留,从而出现城镇空间拓展和农村住房占地同步上升导致的土地浪费。第三,土地流转与提高利用效益挂钩。既要通过土地流转推进高效农业规模化,扩大土地规模经营水平,提高土地生产效率,又要着眼于“宜工则工,宜农则农”,在流转中让处于城郊或交通便利位置的土地用于工业或商业类经济开发,充分挖掘土地级差效应。

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