中国铁路客运的政府管制探析＊——新制度经济学视角

孙长松,丁慧平

(1.北京交通大学经济管理学院,北京100044;2.北京交通大学中国企业竞争力研究中心,北京 100044)

中国铁路客运的政府管制探析＊
——新制度经济学视角

孙长松1,丁慧平2

(1.北京交通大学经济管理学院,北京100044;2.北京交通大学中国企业竞争力研究中心,北京 100044)

在市场经济的大背景下,中国铁路客运要不要减少政府管制,如何改善政府管制,实质是政府要不要减少和改善强制性制度供给的问题,可以通过交易成本比较进行选择。对中国铁路客运放松管制,推进国有民营和非国有化,形成有序的垄断竞争市场结构,是中国铁路客运改革与发展的较优选择。

铁路客运;政府管制;新制度经济学

从制度的角度对铁路的政府管制进行分析,可能得出更接近事实的可检验的结论。这在今天仍然是一项开创性的工作。本文拟从新制度经济学的视角,对铁路客运行业的政府管制的交易成本进行比较,探析中国铁路客运政府管制的消长得失。

一、政府对铁路客运进行管制的理由

(一)政府管制发端于铁路

1887年,由于铁路公司对不同消费者实行歧视性定价,美国联邦贸易委员颁布了联邦贸易法案(ICC法案),对铁路实行费率管制。这是世界上第一部政府管制的成文法。它在很大程度上体现了理性的管制原则,即个人的自利性追求必须以不影响社会利益为前提,为阻止垄断者榨取消费者剩余提供了法律基础。

政府为什么要进行管制?这一问题几乎等价于政府为什么要干预经济的问题。不同的经济学家对此有不同的回答。规范分析学派认为,管制的产生是与市场失灵相联系的,当市场机制不能实现资源的有效配置,即出现市场失灵时,政府就通过管制以矫正和改善市场机制存在的缺陷,干预资源配置。通常引起市场失灵的因素主要有:市场势力(如垄断)、信息不对称、外部性、内部性、公共物品、公正分配失灵、风险与收益的市场失灵(如高技术行业由于风险与收益的不对称,从而缺乏与社会发展需求相吻合的投资)。

新制度经济学(检验分析学派)认为,政府管制是被利益集团和管制者共同喜好的一种制度。在一定的制度之下,政府的基本资源是强制力,各个利益集团通过说服政府使用其强制力来提高自己的福利。而各个利益集团在选择使自己利益最大化的行动中都是理性的。利益集团“俘获”政府规制者的主要手段,包括为政府官员提供选票、竞选经费及寻租便利等。利益集团通过俘获规制者可以获取四种收益:直接的货币补贴;对该产业所生产产品的替代品的限制或互补品的补贴;固定产品价格;对新的竞争对手进入市场的控制。利益集团以提供他们对规制者的政治支持作为获取有利于他们自己的规制立法的交换条件。斯蒂格勒在发表于1971年的经典论文《经济管制论》中,就明确提出了进行管制的公共利益动机只是一种理想主义观念,而真正目的是政治家对规制的“供给”与产业部门对规制的“需求”相结合,以谋求各自的利益,这才是规制的真正动机所在。

规范经济学派在西方盛行的时候,政府就有了充分的理由对市场进行干预,因此导致了较多的政府管制。新制度经济学的兴起,导致了公众对管制的缺陷的更多的认识,从而也导致了欧美国家在许多部门减少经济立法的行动。这实际上是减少强制性制度供给。根据一项评估表明,1977年,美国GDP中的17%是由完全受管制的产业生产的;而到1988年,这一比率下降至6.6%,因为交通运输、通信、能源和金融部门中的很大一部分已经不受经济法规的制约了。经营上的更大自由以及竞争的压力,促使服务提供者采取新的市场、技术和组织方法。美国的证据表明,减少规章制度能带来巨大的经济效益,见表1。

表1 美国通过减少对基础设施部门的规章制度而由竞争带来的估计收益

(二)中国铁路客运的政府管制解读:垄断、网络效应、沉淀成本与制度

人们一般将类似于铁路的这种具有自然垄断性质的产业称为公用事业部门。这些行业大都具有特定的网络(如路网、电网、有线通信线路、燃气与自来水管道等),建设这些网络系统需要巨额的固定资产投资。具有网络特征的基础设施有明显的网络效应,网络上的流量对网络作用的发挥至关重要。一般而言,在同一区域内,单个的此类公司经营规模越大,其经营效率也越高。基础设施也都具有较高的资产专用性,倘若厂商投资失败,固定资产很难转为他用,从而形成高额的沉淀成本。传统的经济学认为,这些供给方面的特征决定了在铁路等行业,完全竞争的市场结构可能无法实现产业内资源的优化配置。为确保自然垄断性产业的稳定供给,政府往往赋予特定企业以垄断供给权,也即是实施进入管制,以促进资源在单个企业的集中,在技术经济上达到更高的效率,避免竞争可能导致的重复投资和规模经济的丧失。为保证产业不会利用其市场势力一味追求高额利润,政府又对这些行业的价格、产品质量等进行强制性管理。

一直以来,由于中国铁路客运附着于路网。因此,对铁路客运的管制理由,看起来相当充分,既有网络效应、沉淀成本的考虑,更因为其市场势力(自然垄断)、信息不对称(铁路的“公社”特征和神秘性)、外部性(对环境等的影响)、内部性(内部人控制)、公共物品(铁路客运产品的公益性)、公正分配失灵(运输能力的分配,新线建设规划)及暴力潜能(自办公检法)等等。不仅如此,铁路还常常被当成国家宏观调控经济的手段,因此受到比其它垄断行业更多的政府“关照”。处于这个“公社”之内的客运,也当然不能例外。

这些理由看来符合规范经济学派的经济学原理,但更合理的解释还是制度使然。试想,在其他国家铁路、在国内其他网络产业相继引入竞争机制并实现非国有化以后,中国铁路和铁路客运的政府管制现状为什么仍然没有明显改变呢?国外铁路改革的实践也已经证明,铁路客运只要一旦从铁路网中分离出来,其自然垄断属性就不明显,网络效应也随之降低,而目前以满足中、高层次需求为主的客运产品,显然也并非公共品。如果一个国家或地区愿意在更高的交易成本之下坚持对行业的政府管制,一个可能的原因就是,这样的制度安排对于权力寻租、对于某些利益集团维护自身利益,可以节约更多的交易成本。

二、铁路客运政府管制的历史沿革和现状

(一)垄断的铁路和铁路的垄断:两种不同制度下的政府管制

自铁路在西方出现的100多年来,前40年和后40年与中间80年,政府管制的情形截然不同。铁路出现之初的40年,铁路技术粗糙,未形成网络,运能和运量都很小,政府进行干预的经济意义不大,政府管制不多。随着铁路网的逐步建成,铁路运量的大幅度增长,铁路运输对国民经济的贡献增加,特别是上个世纪30年代初的经济危机之后,凯恩斯主义盛行一时,国家对经济的干预在广度和深度上都达到前所未有的水平,铁路被认为是公用事业和自然垄断行业,政府管制逐渐增多,许多国家甚至将铁路收归国有。上世纪70年代以后,这种状况又随着崇尚自由市场力量的兴起,特别是新制度经济学的兴起和发展,私有化浪潮席卷全球,对铁路的管制迅速放松,特别是对铁路客运的政府管制,鼓励竞争逐步代替了完全垄断。

国家对铁路实行垄断和铁路利用其市场控制力进行垄断,显然是两个不同的概念。当铁路完全国有,实行国家统制时,就是前者。当铁路由少数甚至个别的投资主体所有(非国有),在一定区域内实行垄断经营时,则是后者。对这两种不同制度下的垄断的管制会带来不同的市场效率。

图1是国家对铁路客运进行垄断时管制的效率曲线,由该图可以看出,这时铁路行业的效率既与管制有关,也与行业的规模有关。当铁路规模很小(但已形成网络)、运输能力紧张、低端客运产品为主体因而公益性突出时,国家对铁路客运进行垄断并实行较严格的管制,是有效率的。上个世纪中叶中国铁路的高效率就证明了这一点。但这种国家统制的制度安排总体上是缺乏效率的,反映在效率曲线上,就是曲线的波动较小。

图1 国家垄断铁路下的效率

图2 铁路垄断经营下的效率

图2是铁路客运企业垄断经营下的政府管制的效率曲线,它与图1曲线的变化方向相反,表明这时的铁路公司规模越大,市场势力越强,就越需要政府管制,但越容易造成管制失灵。上世纪六、七十年代以后中国铁路长期的停滞,就印证了这一特点。因此,这时对垄断公司进行分拆,减少管制、引入竞争,将有利于提高效率,节约交易成本。

(二)中国铁路客运政府管制现况

今天中国铁路客运受到的政府管制,几乎包括了政府对社会性行业、公用事业或自然垄断行业进行管制的全部手段,而管制机构同时拥有半立法、半行政和半司法权利“三位一体”的管制模式,也使得这种管制更像“一个特别的陷阱”(张维迎,2004)。

价格管理。中国铁路的各种客运产品价格,包括各种车票、行李票、站台票,一直实行由铁道部申报,国家直接管理和审批的制度。近年来铁道部可以自己主张的,限于少量剩余车票的折扣和行李包裹专列的运价下浮。以目前中国铁路客运的价格水平来看,这个垄断价格虽然限制了铁路的涨价欲望,但对铁路仍然是有利的。2002年,笔者曾参与对当时广州铁路集团客运公司所属的每一种客车(空调列车、特快列车、快车、非空调快车、非空调慢车等)及每一种座别(软卧、硬卧、软座、硬座等)的成本利润分析,除了非空调慢车略有亏损外,其它都是显著盈利的。

进入限制。到目前为止,还没有民间资本包括外资可以进入中国铁路客运行业(行包专列除外)。地方政府投资进入铁路后,无法与国铁平等竞争,如合资铁路被国铁“托管”,合资铁路公司在运输生产经营中被要求给春运、暑运、专运、军运等让路,在车流组织、列车调度等方面受歧视而不能保证正常网络流量和正点到发,在运行时刻安排方面刻意安排垃圾时段,“合资”不仅得不到投资回报,反而背上沉重债务和还贷包袱。

国有国营。中国铁路客运属于政府独家所有(合资铁路中国铁以外的投资方为地方政府或政府所辖的银行、基金会等),因此实际上由政府管理,政府经营。铁路管理人员都有行政级别,铁路员工的工资级别和岗位编制由政府管理。铁路运输企业本身掌握行政权利,如在质量管理、卫生防疫、安全监察、劳动技能鉴定等方面,它享有工商行政、卫生防疫、劳动人事等政府部门才拥有的权利。铁路运输企业的设置和撤销也由国务院决定。旅客列车的开行,包括开什么档次的列车、运行的时刻、列车的编组、到站和发站、每个站售票的数量等等,都由铁道部直接决定。铁路也在国家的“暴力潜能”分配方面享有特权,拥有自己的公、检、法等机构,成为一种重要的竞争资源。

特殊优惠。政府对铁路客运在税收、物资采购、基建征地拆迁等方面给予较多特殊优惠政策。铁路客运与路网、货运的收支捆绑在一起(货运收入中有一块是专款专用的“铁路建设基金”,不计入应税收入),无需向国家纳税。客运机车车辆由政府定价供给,所需煤、电、油等政府给予价格优惠。铁路客运的新线建设和既有线改造,政府在征地拆迁、拨款信贷等方面,以其强制力予以支持。政府对铁路客运的外部性的管制也比较宽容。对于铁路造成的环境污染,如对居民的噪音污染、旅客列车产生的粪便和垃圾对铁路沿线的污染、机车车辆修理及保洁产生的油污及污水对环境的污染等,以及对铁路客运的服务质量、食品卫生、安全管理等,均由铁路运输企业自行监察和管理。

(三)政府管制的有效与失灵

图3所示是政府管制的效率曲线。在R0点之前,随着政府管制的增加,导致效率的下降,但只要增加政府管制的成本不大于管制带来的收益,这时的政府管制仍然是有效率的。但当政府管制的水平达到R0点之后,管制带来的收益就不足以抵消管制的成本,经济效率就直线下降,这时政府管制就是没有效率的,是失灵的。

图3 管制失灵

当管制的交易成本大于管制带来的收益时,政府对铁路客运实行管制的过程,实际是消费者剩余转变为生产者剩余和管制者剩余的过程。从这一过程中获得好处的,首先是管制者。第一,它获得外部性带来的好处,如军事运输、学生运输的价格优惠,指令性运输的好处;第二,政府可以有力地保护它企图荫庇的个人或利益集团;第三,某些个人的“寻租”欲望得到满足。

铁路客运行业也是受益者。一是获得政府直接和间接的货币补贴,包括建设资金、税费优惠、征地拆迁补贴、面向内部的招工等等;二是控制新竞争者的进入,获得垄断带来的利益;三是对铁路产品替代物或补充物的控制,例如在有铁路的地方,以不能重复建设的名义,限制修建同等级别的平行的公路或航线;四是固定价格,价格控制本质上是为了获取高于竞争时的报酬率;五是获得“暴力潜能”的分配优惠,获取政治上的好处。

对铁路客运过度的政府管制,越来越使消费者的利益受到损害。一是铁路客运产品供给不足。中国的铁路官员常说,中国人均铁路长度,只有一根烟头那么长,远落后于美国。以中国的人口和国土幅员,如果人均铁路长度达到美国的水平,那么中国铁路网就真的密成蛛网了。我们当然用不着修那么多铁路。换一个角度来说,在如此严格的进入管制条件下,社会资本无法参与铁路建设和经营管理,中国铁路的发展瓶颈无法突破。即使若干年以后,中国铁路网的规模已足够大,也难免成为政府的负担和消费者的恶梦。改革前的日本铁路即是一例。二是价高质次的服务。由于中国铁路客运的市场结构属于完全垄断的类型,仅此一家,别无分店,消费者没有选择权。“铁老大”的称谓,就表现了这种市场支配地位可能被滥用。现实中,铁路客运就往往以格式合同的方式,使消费者“被供给”、“被服务”。三是购票难、乘车难。由于缺乏市场的强激励机制,无人对运输效率负责,必然造成运输能力浪费。许多时候出现的车上空空如也、车下无票可买的现象,就是售票员偷懒或有人屯票居奇的例子。四是市场竞争和信誉机制沦丧,关系经济取代契约经济,对违约的仲裁总是不利于消费者。总之,制度的运行成本十分高昂。

我们对政府管制进行历史考察可知,当政府过于自信或过于强势时,管制就比较常用,甚至可能被滥用;当企业过于强势(自然垄断或人为垄断)时,市场支配地位可能被滥用;只有当政府的态度和行业的市场形态相符时,管制才有效率。多数的情况下,管制被滥用更为常见。这是因为政府通常由精英份子组成,当法律制度有缺陷时,他们的自信就可能成为制度的替代品,而寻租的驱动又会使其加剧。

三、对中国铁路客运政府管制的制度分析:交易费用比较

(一)三种不同的管制形态的交易费用比较

铁路客运可能的市场形态,有完全垄断(如中国大陆铁路)、垄断竞争(大多数国家铁路)和充分竞争(很少)三种情况。我们可对这三种条件下不同的政府管制产生的交易费用分别进行讨论和比较,然后进行制度选择。其中完全垄断可分为政府统制、国有国营、国有民营和不管制四种管制形态进行讨论;垄断竞争可分为国有民营、非国有化及不管制进行讨论;充分竞争状态属特别例外,只需做简单讨论。我们这里对上述各种情形交易成本的考察,看来只需将其当作合同问题进行比较分析即可(新制度经济学认为一切经济问题都可看成如何签约和如何履行合同的问题)。这里需要比较的交易费用应该有:政府或市场与铁路客运行业之间签约和履约的交易费用,铁路客运与政府或与市场签约可能导致的寻租、“外部性”引起的交易费用。

1、完全垄断时的政府管制。在完全垄断条件下,对铁路客运的政府管制出现过三种不同的形态:政府统制(如“大包干”前的中国铁路,前苏联铁路,战后日本铁路);国有国营(如1987年改革前的日本铁路,1983年前的香港铁路);国有民营(如1990年私有化以前的日本铁路客运)。完全放任不管的情况十分罕见。从政府统制到国有国营,再到国有民营,是过去100多年来许多国家对铁路客运实行垄断管理并逐步放松管制的基本轨迹。

实行政府统制模式时,铁路本身是政府的一部分,政府与行业之间的合同是通过规章制度来替代的,签约前的交易费用主要表现为制定规章制度的费用,签约后(规章制度发布后)的交易费用主要表现为监督检查规章制度落实的费用。假如由一个一个简约而权威的政府来做,这样的费用并不会很高,尤其是当这种情况通常发生在中央集权的体制下,制定规章制度不需要经过一轮又一轮的讨价还价的时候。这时签约前的交易费用在所有各种情况中应是最低的。签约之后,行业内部则主要通过行政命令的方式进行信息沟通和管理(即铁路员工耳熟能详的“一切行动听指挥”),在铁路规模不大、层级比较简单的情况下,管理的交易费用也不会高;但当规模较大、层级较多时,管理的成本将特别高昂。契约的实施难度很大,政府可能经常利用其强制力改变契约,代理人则利用信息不对称隐瞒真实的成本和利润,因此,这时契约实施的交易费用将是所有情形中最高的。外部性:这时可避免竞争可能导致的重复建设和规模经济的损失;“租耗”不可避免,即监管者寻租带来的效率损失,或者说是“管制俘获”造成的效率损失,也将是各种情形中最严重的和难以估量的;另一个方面的效率损失来自缺乏竞争导致的对技术创新和改善服务、改进经营的弱激励,阻碍铁路客运的发展,导致全民福利的减少。

实行国有国营模式时,铁路不再是政府的一部分,铁路职员不再是政府公务员,政府通过下达各种运输生产和基本建设计划及人事任免等,对铁路进行管理,铁路相对独立地完成国家计划和参与与其他运输方式的市场竞争。这时交易费用的节约点主要体现在与政府签订契约之后,铁路管理人员有了追求业绩的激励机制,产生了改进经营管理和推动技术进步的动机。中国铁路客运近几年的高速发展即是一例。

实行国有民营模式时,铁路初步实现了商业化经营,政府不再直接管理铁路企业,不再向企业下达细致的生产经营计划,而是委托职业经理人管理企业,并对双方约定的经营结果负责。这时政府与行业签约谈判的交易费用将有所增加,委托代理之间监督与激励的交易费用将显著增加。因为制度的完善,这时企业隐藏信息导致的损失大大减少,合同实施和监督实施的交易费用及“租耗”将显著下降,市场强激励机制将促进技术进步和改善管理,由于外部性减少而节约更多的交易费用。

在完全垄断条件下,如果政府对铁路客运不施加任何管制,会是什么样的情形呢?首先,铁路客运会提高产品价格,追求垄断利润。其次,铁路客运不会增大在保证安全、提高质量方面的投入,铁路客运的安全质量可能会很糟糕。再次,铁路客运在没有竞争压力的情况下,技术进步会趋于停滞。同时,铁路客运还会主动要求政府管制,以阻止新的竞争者进入。另一方面,这时由于很高的垄断利润,会吸引大量的投资者进入,从而由于资产专用性而导致大量的沉淀成本,也会造成因网络效应缺失带来的效率损失。同时由于无序的竞争也导致安全质量的恶化,就如1990年代以来国内糟糕的煤矿安全。

以上讨论情况如图4所示。

图4 垄断条件下铁路客运交易费用比较

我们也可把以上关于垄断状态下4种不同的政府管制的讨论综合如表4。从表中可以看出,当铁路客运实行政府统制或国有国营状态时,交易费用并无很大的差别。这一点也可从1980年代以后中国铁路给生产者、消费者和产业工人带来的净收益并没有随政府统制向国

有国营转变而显著增加得到印证,有些方面甚至不增反降(如铁路员工在大幅裁员和大幅提高劳动生产率后的待遇已远远落后于其它网络产业);铁路客运的发展也都是政府行为而非企业行为。而同一时期电信、民航等因为竞争带来的全民福利的改善则十分明显。这种管制方式并非一无是处,有时是可以节约交易费用的,例如一个简约和公开的政府就有可能做到这一点。但这种制度选择是建立在不可靠的基础上的,可能会导致最坏的情况出现,就是不能保护“产权及契约的确定性”,难以避免巨大的租耗和严重的外部性问题。同样地,另一个极端的制度选择,即政府完全放任不管也是不可取的,世界铁路史上也极少这样的例子。因此,这时国有民营是一个较优的选项,是可以节约交易成本的。日本、香港铁路在向商业化和非国有化过渡时期采用了这种制度安排,证明是有效率的。见表3。

2、完全竞争的情况。完全竞争是一种不受任何阻碍和干扰的市场结构,其特征是市场上有很多生产者与消费者;企业生产的产品是同质的,即不存在产品差别;资源可以自由进入或退出市场;买卖双方对市场信息都有充分的了解。铁路面世近200年来,具有这样的特征的铁路客运市场结构尚未出现过。由于如前所述的网络效应和沉淀成本等原因,今后也不太可能出现符合这种特征的铁路客运市场结构。因此,对这种情形我们不需做更多的讨论。

3、垄断竞争条件下政府管制的交易费用分析。垄断竞争即既有垄断、又有竞争的市场结构,比较常见的情形是:一个国家或地区的铁路客运由少数几家或几十家经特许的公司负责经营,向社会提供铁路客运产品。这些公司经特许进入,不能随便退出。各客运公司可在不同的铁路线取得开行旅客列车的权益,在行业内形成有限竞争的局面。这时铁路客运既不同于完全垄断,不同的投资主体设立的铁路客运公司间可有序地进行公平竞争;又不是完全的竞争,进入限制比较严格,因而可以避免因网络效应、沉淀成本、规模经济性等带来的损失。今天的日本、北美及欧盟的大多数国家铁路客运是这种市场结构,如日本现有6家铁路客运公司,英国则有25家。俄罗斯铁路客运也正朝这一方向变化。这种市场结构出现于网运分离之后,近二十几年又经历了由国有民营到非国有化的变化。建立这种市场结构的铁路客运,有一个共同的特点,即都经历了一个从管制较多到放松管制的过程。完全不管制的例子十分罕见。

此时有关交易费用的情况可见表3。

表2 垄断状态下铁路客运管制与不管制的交易费用比较

表3 垄断竞争状态下铁路客运管制与不管制的交易费用比较

由上表可以看出,在垄断竞争条件下,非国有化虽然签约前的成本比较高,但能更多地节约签约后的成本。由于契约(亦即制度)实施的成本总是远远高于契约谈判和订立的成本,因此,这种制度安排(即管制)是较优的选项。

(三)对铁路客运的管制选择

由以上讨论,我们得出的结论是,在垄断条件下,铁路客运实行国有民营,保持适度的政府管制,如最高限价、安全质量标准、进入许可、环保要求等,是可以节约交易成本的制度安排。铁路客运的完全竞争看来几乎是不可能的。早期的美国铁路短暂出现过近似的状况,但不久即被垄断所取代。铁路出现100多年来,总的来说,垄断多于竞争。垄断竞争应该更可能成为铁路客运市场结构的常态。这种市场结构之所以较优,在于它具有以下的特征:第一,能够比较好地解决沉淀成本和规模不经济带来的效率损失;第二,能够较好地保护“产权及契约的确定性”;第三,较之完全垄断更能节约签约后的成本(而签约前的成本虽然可能高昂,但一旦成为制度就一劳永逸,这些成本就不再发生,就可以大大节约),减少关系交易费用,消除“管制俘获”;第四,有序的竞争能够推进铁路的技术进步,改进管理,提高安全质量,增加公众福利。在这种市场结构下,非国有化有利节约更多的交易成本,而政府的管制一般只需限于安全质量、环境保护、进入许可、反对限制竞争等方面。

[1]科斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[M].北京:上海三联书店出版社,1991.

[2]卢现祥.新制度经济学[M].武汉:武汉大学出版社,2004.

[3]G·J·施蒂格勒.产业组织与政府管制[M].潘振民译.上海:上海三联书店出版社,1996.

[4]奥利弗·E·威廉姆森.资本主义经济制度──论企业签约与市场签约[M].北京:商务印书馆,2002.

[5]道格拉斯·C·诺斯.西方世界的兴起[M].北京:学院出版社,1988.

[6]荣朝和.探究铁路经济问题[M].北京:经济科学出版社,2004.

2010-05-04

孙长松(1963-),男,湖南新化人,博士研究生。