农民为什么愿意仲裁？

文/方永磊 曹 杰

吴玉刚拿到土地仲裁裁决的时候，终于松了口气，流露出多年来少有的轻松。

“倒不是因为通过仲裁占了多大的便宜，而是几年来揪心费神的拉锯战，总算有了个说法。”这个北京市房山区周口店镇黄山店村的村民表示。

吴玉刚提到的仲裁，指的就是正在积极开展的农村土地承包纠纷仲裁试点工作。2006年6月，北京市房山、大兴、延庆3个区县被农业部批准为全国农村土地承包纠纷仲裁试点，率先开展相关工作。四年来，试点区县按照试点工作方案的部署，有效推进着这个事业。

一个土地纠纷样本的解读

由于土地的敏感性和复杂性，这项事业开展起来并不轻松，原因在于，即使仲裁程序清晰可见，但是所提交的事实仍然面对着地域内剪不断理还乱的复杂问题。吴玉刚提交仲裁的土地纠纷，就是一个缩影。

上世纪八十年代初，被申请人房山区周口店镇黄山店村农工商经济联合社（下称“村经济联合社”）将集体土地均分到户，实行了家庭承包经营制度。但村经济联合社直到1998年土地二轮延包后，也未能及时与农户签订土地承包合同书，农户一直没有得到农村土地承包经营权证书。

2001年北京立马水泥有限公司在黄山店村占地建厂，需要占用申请人吴玉刚在内的若干农户承包地。为此，村经济联合社研究决定按照法定程序将全村已均分到户的土地全部流转到村集体，以发展村集体经济。村经济联合社向农户支付每年每亩150元（或300斤玉米）的土地流转费。当时向村民公布后，村民并没有异议。

于是，在自愿的基础上，村经济联合社通过土地流转实现了土地的集中经营。2004年，村经济联合社向农户发放了农村土地承包经营权证书，并与吴玉刚等农户补签了土地承包经营合同。在与申请人吴玉刚等签订的土地承包合同中，在“经营土地变动情况登记表”中对申请人承包的2.9亩土地做了变更，申请人与被申请人签订了变更合同补充协议，并经镇经管科鉴证。

这个跨度达20多年的补充协议，后来成了引起土地纠纷的根源。协议写到，经协商同意，村经济联合社流转回的土地每年向申请人支付收益补偿费每亩150元（或300斤玉米）。补偿年限从2004年1月1日起至2027年12月31日止，共计24年。协议签订后，双方都履行了各自的权利与义务。被申请人村经济联合社每年按时向申请人支付了土地流转费。

随着经济的发展，农村土地的价值也随之水涨船高。考虑到粮油价格上涨等因素，2005年村经济联合社经社员代表大会讨论通过，决定将土地流转费每亩提高到200元。同时，村经济联合社还利用包括土地收益在内的“村级积累”从2005年起每年向全体社员发放米、面、油等生活用品。村民在分田到户后，再一次尝到了集体经济的好处，分享到了日益增长的土地收益。

然而到2007年时，吴玉刚等人从他处获知，水泥厂每亩土地的承包费是1500元，认为村集体支付的土地流转费不合理，因此拒绝领取2007年的土地流转费。吴玉刚等人找到村经济联合社要求将2007年的土地流转费提高到每亩1500元，村经济联合社以2004年签订的补充协议为由拒绝了吴玉刚等人的要求。于是，2008年初吴玉刚等人又找到周口店镇政府经管科要求解决纠纷。周口店镇经管科对此事进行了多次调解，但双方当事人始终没能达成一致。吴玉刚等人遂向房山区仲裁委员会提出仲裁申请，要求村经济联合社按每亩1500元的标准给付其2002年起至流转协议期满时止的土地流转费。

显然，这是一起因土地流转引发的纠纷。房山区农村土地承包仲裁委员会认为，虽然收益分配是纠纷起因，但是，土地是否自愿流转，才是本案的症结。解决纠纷的突破口在于让双方从互不信任的状态中走出来，只有双方建立信任的关系，才能有效化解尴尬的纠纷。

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》经第十一届全国人大常委会第九次会议审议通过。资料图。

经过仲裁委的调查取证，农经济联合社和水泥厂签订的土地租赁合同中规定，土地租赁费是每年每亩500元，为支持黄山店村发展，水泥厂每年支付给村经济联合社管理费10万元、发展资金30万元。此外，在调查过程中，仲裁委还注意到在早期发展村集体经济时，土地农业用途被改变的问题。

就在吴玉刚提交仲裁的同时，黄山店村经济联合社于2008年9月主动破局。经社员代表会讨论决定，村经济联合社决定将吴玉刚等人2008年的土地流转费标准提高到每年每亩500元。从一个侧面来看，仲裁介入本身而不仅仅是裁决，就已经为事件的化解搭建了良好的解决平台。

仲裁委员会认为，双方当事人于2004年补签的土地承包合同及变更合同补充协议是双方真实意思的表述，合法有效，申请人有权依法获得土地流转收益；判定土地流转费标准调整为每年每亩500元，由黄山店村经济联合社按年向吴玉刚等人支付，直至变更合同补充协议期满为止。而申请人要求将土地流转费标准提高到每年每亩1500元的诉请，因证据不足，不予支持。

无疑，在充分尊重事实的基础上，仲裁委员会客观看待早期农村经济发展中土地农业用途被改变的问题，依照《农村土地承包法》第十六条第二款“承包地依法征用、占用的，承包方有权依法获得相应的补偿”和《农村土地承包法》第五十八条“任何组织和个人擅自截留、扣缴土地承包经营权流转收益的，应当退还”等规定，拿出了被认可的裁决。

仲裁方还趁热打铁，为双方制作了仲裁裁决书，将仲裁请求、争议事实、裁决理由、裁决结果等内容写在了法律文书上，并由仲裁员签名，加盖仲裁机构印章，给调解上了把“保险锁”。

农民为什么愿意仲裁？

从吴玉刚案的纠纷中，可以看出，土地承包经营纠纷往往是经年累月沉积下来的老问题。时间都解不开的“扣”，为什么农民会愿意提交土地仲裁，并尊重其结论？

“我们探索了可行的仲裁机制，经常组织工作人员到乡村和农户，掌握大量第一手材料，按照区、乡、村三级联动的原则，力求把纠纷化解在基层”，北京市房山区农经站的干部向记者介绍，“我们还对已经调解或仲裁的有代表性的纠纷进行回访，发现新的纠纷苗头，及时做好疏导，确保调解仲裁工作更加完善”。

房山区自开展农村土地承包纠纷仲裁以来，按照农业部的试点要求，完善了相关的规章制度，建立健全了乡村调解、县市仲裁的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。农村土地承包经营纠纷也从政府部门的“很难插手”、村级组织的“不愿协调”和法院的“不予受理”这样一个“三难”境地，走到了现在的“投诉有门”。

应该说，农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作，破解了土地承包经营纠纷投诉无门的怪圈，填补了纠纷调处机制上的缺陷，完善了农村土地承包经营制度。

在细节方面，依法办案、规范操作是确保仲裁工作亲切性和公正性的根本保障。

房山区仲裁委员会在土地承包纠纷处理过程中，始终坚持两个原则：一是坚持公开、公平、公正原则。根据《仲裁程序》的规定，不偏袒任何一方当事人，不受任何组织和个人的干涉，及时、合理地解决纠纷，切实维护当事人的合法权益。二是坚持调解为主、裁决为辅的原则。针对农村土地承包纠纷大多集中在本村村民之间的特点，把调解工作贯穿于案件办理的全过程，通过协商、调解，让双方达成调解协议，及时化解矛盾。

农村土地承包经营纠纷调解门槛的彻底打开，不仅尝试着一项新的制度，也尝试着和农民面对面沟通，并因此得到了被土地纠纷困扰农户的青睐和信任。在关键问题上，不能辜负农民的信任，要有效维护弱势农民的合法权益，真正帮助当事人解决棘手问题。

在房山区韩村河镇二龙岗村记者了解到，村民万德胜与村经联社的果园发生承包纠纷后，曾先后多次经镇政府调解，但一直无法得到妥善解决，当事人一度因不信任而绝望。2009年，该案通过房山区农村承包合同仲裁委员会仲裁，制止了果园被强行转包的行为。万德胜拿到裁决书后，带着全家人将锦旗送到仲裁委。该案顺利执行后，万德胜还多次打电话对仲裁员表示感谢。土地仲裁，不仅维护了承包人的合法权益，也赢得了当事方的发自内心的信任。

在更深的层面上，农村土地承包工作面广量大，土地承包经营纠纷情况复杂、政策性强、解决难度大，而土地承包经营纠纷的调解仲裁方式既克服了信访渠道解决问题周期长的问题，又克服了诉讼程序复杂、农民的经济负担重的问题，及时妥善地化解了农村土地承包纠纷，维护了社会稳定。

2010年，随着土地仲裁工作的全面展开，越来越多的农民会打开心扉接受仲裁，值得期待的良善、和谐局面将从一个个案例中汇聚成一股潮流。

（为保护隐私，文中当事人姓名均为化名）

全国人大常委会副委员长乌云其木格（中）出席座谈会并讲话。资料图。