依法监督 确保新农村建设资金安全

张阳平

依法监督 确保新农村建设资金安全

张阳平

社会主义新农村建设需要大量的资金投入,无论是国家的投入、社会各界的支持以及建设的乡、镇、村自筹,资金的安全都是十分重要的。而目前建设资金的管理和经手,大都是由农村村民委员会成员来完成的,村民委员会成员经手、管理这些资金的行为的廉洁性,则直接关系到这些资金的安全。近些年来,屡屡发生农村村民委员会等村基层组织成员利用职权实施的经济犯罪,不仅损害了国家的集体的利益,也关系到千家万户农民的切身利益,老百姓反映强烈,影响十分恶劣。因此,农村村民委员会成员经济犯罪与基层村组财务管理制度密切相关,认真研究和切实加强农村基层村组财务管理制度是有效防范农村村民委员会成员经济犯罪的有力保障。

村民委员会成员;经济犯罪;村组财务管理制度;资金安全

一、农村村民委员会成员经济犯罪的特点

(一)利用职权犯罪影响十分恶劣

1.村委会成员组成及其职权范围

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,其人员由主任、副主任和委员一般三至七人组成。村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组设小组长。这些成员的设置一般包括村主任、村支书、会计、出纳、妇女主任,村民小组组长。村民委员会的职权有:办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议;协助乡、镇的人民政府开展工作;支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作;管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,教育村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。以上村民委员会的职权可谓是触及到农村生产和农民生活的方方面面。村民委员会成员,虽然官小职微,但拥有广泛的权利,管理着农村的公共事务,并在一定范围内代替政府行使国家的管理职权,在落实国家“三农”政策、带领群众进行社会主义新农村建设中的作用举足轻重。

2.村委会成员利用职权进行经济犯罪的手段和类型

村民委员会成员的犯罪类型主要表现为其一贪污犯罪,农村村民委员会成员,本身不具有刑法规定的贪污、挪用公款罪主体要求的国家机关工作人员的身份,但符合全国人民代表大会赏常务委员会《关于中华人民共和国刑法第九十三条第二款的解释》的规定,属于在特定的情况下其他依照法律从事公务的人员。这些村委会成员往往依法从事协助县、乡、镇人民政府开展救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济工作具体管理、经手、分发国家拔付兑现的款物;管理社会捐助公益事业款物;经手、管理、发放土地征用补尝费、退耕还林补助款;代征、代缴税款;管理、经手道路交通建设、农村基础设施建设专项资金等。村民委员会成员的贪污犯罪,往往表现为侵吞即将本人经手的这些款物非法占为已有;或窍取即利用管理这些款物的便利,秘密地将由其本人合法保管的财物据为已有;或骗取即利用管理、经手这些款物的便利,采用伪造单据、涂改帐目资金和挪用骗领公款如捏造假名单或重复报移民户,将非移民户列入移民户名单;假借各种名义套取补助款,以上级要活动费、招待费为名等行为。其二挪用公款犯罪,村委会成员利用协助县、乡、镇人民政府从事公务,管理、经手国家、集体所有的货币、资金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济的现款或物资,归个人使用,进行国家法律、法令明令禁止的违法犯罪活动。或挪用公款进行牟利活动,如存入银行收取利息、用于集资、购买国债、开办公司、投资办厂、炒股票等。或挪用公款用于日常生活,数额较大,超过三个月未还。如挪用于个人消费、建造住房、支付医药费、还债等。其三挪用资金犯罪,这种情况存在于村民委员会成员在没有协助人民政府从事公务时,挪用集体所有的资金。如甲县乙镇 A村干部讨论决定,从该村土地征用补偿费中,拨出人民币30万元存入银行,作为定期存款利息,用于发放该村小学民办教师工资的特定款。后该村村长利用职务之便,未经村干部集体讨论,擅自挪用其中20万元借给他人使用,无法归还。其四受贿犯罪,村民委员会成员在农村征兵、计划生育等工作中,一般都在协助乡、镇政府进行相关的工作,拥有一定的权利,往往会利用这些权利索取、收受贿赂,违纪违规行事,为他人谋取利益。

3.十分恶劣的影响

农村的农民群众,对党和国家的惠农政策报着满心的欢喜和极大的希望,由于村民委员会成员和老百姓工作、生活在一起,直接面对着基层的农民,农民群众往往把他们视为“公仆”、是党和政派来带领大伙致富的“领头人”,他们的所做所为更容易被老百姓看在眼里,他们的好坏、善恶也更容易为百姓认知,其一言一行直接关系党和政府的形象。农民群众大多数都是普通人,更多地是通过“一个支部一盏灯,一个干部一面旗”来认识和评判整个党和国家。然而,由于村委会成员的犯罪,致农民群众的短期效益和长期利益蒙受损失,致他们美好的未来和前景毁灭,严重损害了他们的切身利益,造成村民集体上访、越级上访,酿成群体性事件,破坏农村生产、生活秩序,严重影响农村稳定,也严重影响、损害了党和政府的形象。

(二)利用村组财务管理制度混乱犯罪危害十分严重

1.村组财务制度管理混乱现状

改革开放以来,尤其是开展是新农村建设以来,农村经济发展迅速,资金的管理任务十分重要,但农村村组财务管理制度不健全,或者虽然有制度却设置不规范,审批不严格,落实不到位,财务管理混乱,违法违纪操作的情况是存在的,有的还很严重,主要表现在:一是家底不清,资产不实。村、组固定资产没有明细账,只有一笔纯粹的数字。其中有不少是根本收不回来的虚账、烂账,债权债务不相符。二是资金的管理如土地征用补偿金、农村公益事业建设投入资金、、村组干部工资、奖金以及误工补贴发放缺乏一套行之有效的管理办法;三是收支审批制度不健全,村主要负责人一支笔审批且由于缺乏制度的规范,财务审批权限过大,无论是行政办公费用、农业基础设施建设费用还是工程项目资金,不论金额大小都由村主要负责人审批报销,由于缺乏健全的审批制度,随意性较大,时常有打白条子的情况,存在白条抵库较多,帐面资金不少,而实际上很大部分是白条,造成了资金不实的现象。四是国家拨付的救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济资金没有严格执行财经纪律和财务制度,如不通过乡级财政所和村委会帐户,而是直接把现金发放给村干部去落实,不开正式凭证。五是村财务公开流于形式,收取现金不记帐,坐收坐支,会计与出纳长期不作帐,不对帐,有的重复作帐,作假帐,换届不办理帐款交接手续,有的村干部直接经手现金收支,经济手续不及时结交村财务人员等。六是有关职能部门监督、制约流于形式或根本没有,缺乏定期不定期的清理检查和审计。

2.十分严重的危害

上述这些财务制度不健全导致的管理混乱,都在客观上给村民委员会成员经济犯罪提供了便利条件,导致国家、集体的财产蒙受重大损失,农民的切身利益受到损害。如永康市检察院于2008年3月28日以涉嫌受贿罪对郑其优立案侦查,发现郑其优在担任永康市经济开发区郑村村委会主任和村党支部书记期间,利用职务之便,多次非法索要、收受他人贿赂共计人民币520438.75元;1993年发生在海南省某县某村村长邝某在管理村土地征用补尝费的工作中,挪用20万元;2003年云南省石林县检察院立案查办的小箐村民委员会主任、小箐村民小组长某某涉嫌贪污38万余元;2004年,石林县公安局、检察院又立案查办的小箐村民委员会所辖的三家村村民小组长海某某等4人涉嫌贪污、侵占集体资金12万多元。来自最高人民法院的统计数据显示,在2008年已查办的案件中,农村基层组织工作人员居多,共立案查办4968人,占到总数的42.4%。这些严重的危害主要表现为:其一,严重破坏了党和国家各项政策在农村的贯彻实施。改革开放以来尤其是建设社会主义新农村以来,党和国家发布了诸多惠农政策,这些政策关系到农村经济建设的大局和农民的切身利益。村党支部担负着把党的路线方针政策落实到基层的重要责任。以村党支部书记和村委会主任为主的包括村出纳、会计、妇女主任等在内的村委会成员应当是贯彻党的路线方针政策的组织者、推动者和实践者。一旦他们背离了党的宗旨,私欲膨胀,把党和人民给予的权利当成了为自己谋取不正当私利的便利,那么党的路线方针政策只能是高高在上的理论,成天喊在嘴上的口号,难以落到实处,农村落后的面貌或不合理不科学的规划难以得到基本的改变,致党和国家的大局方针难以实现。其二,严重破坏农村基本建设制约了农村集体经济的发展。我国农村在改革开放以后尤其是步入社会主义新农村建设以来,农村的建设全方位多层面的展开,农村基础设施建设和拆迁改造包括道路、桥梁、水利、天然气、住房、电信电缆、广播电视、农村土地征用开发、支农惠农资金管理、生态环境保护、农村教育和医疗卫生、农村社会保障和救灾等专项款物管理、农村综合改革等领域。国家对建设项目、工程的规划和投入不断增加,社会各界对农村建设的支援越来越多,这些源源不断的庞大的资金、物资依法依政策直接或间接的由村委会成员承担着管理、经手的职责,一旦他们置公职人员的廉洁性于不顾,违反党纪国法,利用职权或工作便利索取、收受他人贿赂或将国家的、集体的资金、物资侵吞、窃取、骗取、以其他手段非法占有、挪用、私分,造成一系列工作由于资金的短缺、流失、不到位无从起动或半途而废,给国家和集体财产造成不可估量的严重损失,致农村基本建设受到严重破坏,严重制约了农村集体经济的发展,严重阻碍了新农村建设。

二、加强和完善村组财务管理制度

通过以上对村民委员会成员经济犯罪的特点的分析,不难看出其犯罪的主要原因在于村民委员会成员手中的权利缺乏应有的监督,村组财务管理制度缺失或混乱。为此,依法监督,以制度管人会起到遏止村民委员会成员经济犯罪的积极效应。

(一)以制度管人严格执行

村、组财务管理需制定科学、完善的村组《财务管理制度》以及相配套的以下一些管理制度。

一是《民主理财制度》,按照,〈〈村民委员会组织法〉〉第十八条之规定,村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。这是村民参与村、组事务尤其是财务管理 ,对村、组财务管理享有知情权、参与权的法律依据。根据〈〈村民委员会组织法〉〉第十九条之规定,对涉及乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用;本村享受误工补贴的人数及补贴标准;从村集体经济所得收益的使用;村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;村民的承包经营方案;宅基地的使用方案;村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项等这些与村民利益密切相关的重大事项,村民委员会都必须提请村民会议讨论决定,方可办理:

二是《财务公开制度》,这是村民对村、组财务享有知情权的具体体现,制度的设计中对财务的公布应当具体、细化。可以是年初公布财务计划;每季度公开一次各项收入、支出情况,公布时间村、组可统一为:当年4、7、9月和次年1月中旬;年末对全年的财务账目进行一次全面公布。要对群众反映突出的问题进行专项公开、专题公开,提高财务公开的质量。凡是集体经济组织成员普遍关心的财务活动,都要及时逐项逐笔进行公布,对群众提出的问题,集体经济组织负责人有义务及时给予解答和解决,并将结果向群众公布。

三是《固定资产管理制度》,这是对集体资产保护的具体措施,规范对村、组集体财产的购置、经营、使用、借用、处置、丢失、损毁都应作出具体规定,各村、组要建立完整的固定资产、低值易耗品账目,以货币的形式进行登记,对资产的存量及增减变动情况要及时、准确、如实登记,起码每年对各村、组资产进行一次盘点,做到账实相符。严禁任何单位、个人擅自出售、转让或处理集体资产,如确需处置的,须经村委会或村民代表大会通过,并报乡、镇政府批准。

四是《“一事一议”筹资筹劳制度》,应根据《村民委员会组织法》第十九条、第二十二条的规定对涉及村民利益的乡统筹的收缴方法,村提留的收缴及使用;本村享受误工补贴的人数及补贴标准;从村集体经济所得收益的使用;村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案;村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;村民的承包经营方案;宅基地的使用方案;村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的包括对土地转让、出租、承包、国家有关赔偿;国家计划生育政策的落实方案;救灾救济款物的发放情况;水电费的收缴等涉及村民利益、村民普遍关心的其他事项等重大敏感问题,要公开透明,在作出决策前广泛征求群众意见,倾听群众呼声,接受群众监督使村民清楚明白。

五是《货币资金管理制度》要切实规范涉农资金的分配、管理、使用所涉及的众多部门,拨付渠道、多个环节的制度,严禁“白条”入账,私设“小金库”。

六是《票据管理制度》,各村、各组收款或办理往来业务时,一律使用专门结算凭证和费用专用票据,严禁用自制票据或白条收款,村组收款票据应统一购置、领用、发放、核销,原则上村组票据实行一本一领,一本一结,并且每月缴验,若有遗失,必须由付款单位出具付款证明,才能予以核销,或声明作废。

七是《开支审批制度》,村、组各项支出应本着量入而出、勤俭节约的原则,各项开支必须按预算计划执行。对基本建设支出,必须由村委会集体研究决定,同意后,拟定好切实可行的预算方案,并采用公开招投标等形式,签订相关工程承包合同及协议,报乡、镇政府审批后再实施,事后必须办理工程骏工验收报告及专项工程审计报告,并据以登记入账,否则拒付工程资金;对非生产性开支不得超支,并且严格审批制度,坚持村主要领导一支笔审批制度,防止多头审批,每张支出发票必须有经手人、证明人、审批人签字,并在票据上注明支出事由,对单项经济业务报销金额根据当地经济状况要设上线,或8000元或5000元不等,除具备以上基本手续外,还须报乡、镇政府主要领导审批,方可列支;在支出原始凭证方面,工资性支出,必须使用电脑打印的工资单,坚决杜绝其它村自制凭证作工资性支出,其它支出原始凭证一律使用有税务监制或财政厅、农林厅监制的票据,否则一律不予报销;对村级公务费开支范围包括正常工作接待、会务费、慰问费等的列支标准,应有一个合理的比列,一般可按村正常收入的10%到15%核定。

还有如《财务收支预决算制度》、《财务档案管理制度》、《财会人员管理制度》、《债权债务管理制度》等方面的规章制度都应切实加以规范和落实。

(二)依法监督执法必严

法国启蒙思想家孟德斯鸠认为:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。没有约束的权力必然就会导致腐败,农村村民委员会的权利也不列外,依法加强对村民委员会成员任期内的监督是非常重要的。

《村民委员会组织法》第二十二条明确规定:村民委员会应当保证公布内容的真实性,并接受村民的查询。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。这是农民依法监督村民委员会成员工作的法律根据,也是村民委员会成员接受监督的法律规定。为此,严格执行以下一些监督制度,对尽最大限度的减少甚至杜绝村民委员会成员经济犯罪是有积极意义的。

一是对村干部在职、离任的审计,村委会成员离任审计由乡、镇组织实施,村务监督小组监督整个审计过程;原则是,村委会换届选举前必须对本届村的财务进行审计;村主任离任要对所有的财务进行审计,副主任、委员离任时对其分管工作的财务进行审计;审计结果一律在村务公开栏中予以公布。审计对象为村党委支部书记、村委会主任、村会计、出纳;审计内容主要包括村主要干部任职期间涉及财务、经济方面的内容如财务收支情况,重要经济指标完成情况的真实性,各项资产的管理情况,本人保管使用的公物,借用的公款的移交归还情况,群众反映的重大经济问题是否实际,执行财经纪律、廉政自律等其他问题;审计结果及处理意见,须报送乡、镇党委、政府、纪委,并按正常程序建立档案,规定期限内予以整改,对因工作失误造成损失或有经济问题的,由纪委、监察室立案查处,触犯刑律的,移交司法机关依法处理。

二是根据农业部、监察部《村集体经济组织财务公开暂行规定》的要求,乡、镇或村民委员会每年至少组织二次村组财务公开工作的检查,着重检查财务公开内容是否全面完整,时间是否至少每季度公开一次,对公开的财务情况群众有无反映,反映集中的和主要的问题是什么,对群众反映的突出问题有没有进行整改,整改情况是否符合国家法律和财经纪律的规定,群众是否满意。

三是民政部门及与国家拨符的救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等专项资金相关的各个部门,应加强对所拨发专款的款项流向、用途、使用、数额落实的监督,定期或不定期的检查是否按时、按量、按对象、按程序发放。发现违规违纪行为及时纠正,制定整改措施,发现经济犯罪移交司法机关依法处理。

张阳平 (1961-),女,四川乐山人,乐山师范学院讲师。主要研究方向:刑法和民法。