创新食品安全流通管理模式

2010-08-19刘秉镰焦志伦

决策 2010年5期

刘秉镰焦志伦

创新食品安全流通管理模式

刘秉镰焦志伦

近年来,食品安全事件在我国消费市场上不断出现,成为人民群众共同关注的焦点。天津虽没有发生过重大食品安全事故,但也没有从体制上根本解决食品安全问题。因此,将天津建设成为食品安全流通产业化示范城市意义重大。通过发达国家相关经验的比较和借鉴,建议:建立统一的地方性食品安全监管机制和标准,将食品安全监管与政府信用对接;建立以食品市场准入为基础的多层次、可操作的市场认证体系;建立健全多级检测和信息追溯机制;发展规模化、专业化销售渠道,规范流通秩序;利用滨海新区先行先试优势,构建大都市食品安全流通体系示范城市。关键词:食品安全;天津;流通

2005年至今,红心蛋、多宝鱼、福寿螺、泔水油、孔雀绿等影响较大的食品安全事件在我国食品消费市场上不断出现,去年底更出现了婴幼儿奶粉中毒事件,社会影响很大。这些问题暴露了我国食品生产流通体系和政府监管制度都存在一些问题。目前食品安全问题已经引起中央重视,也成为人民群众共同关注的焦点。

尽管如此,国内尚没有一个城市或地区形成完整有效的食品安全流通管理模式。天津虽没有发生过重大食品安全事故,但也并没有从体制上根本解决食品安全问题。因此,将天津建设成为食品安全流通产业化示范城市意义重大,对提升城市形象,提高政府效率和改善投资环境都有重要意义。

一、天津食品安全方面潜在的隐患

一个可靠的食品安全体系应该是在先进的技术集成和系统的法律、标准集成环境中,将政府监管、企业信用和安全责任追溯机制捆绑在一起的生产、流通创新体系。天津现行食品安全体系在这些方面有待进一步完善,具体问题包括:

尚未建立协调、有效的政府监管体制。在监管机构方面,目前天津参与食品安全监管的包括农业部门、工商、卫生、公安、质量监督、环保、海关、食品药品监管等职能部门。这些机构分别负责监督食品生产、流通的单一或有限几个环节,监管责任边界模糊,极易忽略上下游潜在的食品安全隐患,且监管效率低,监管成本大。在监管机制方面,天津亟待建立食品质量安全市场准入机制。目前市场上的包装食品仍有很大一部分未通过市场准入,无包装初级农产品的市场准入制度也尚未建立。

食品流通秩序混乱,缺乏食品安全责任共担机制。目前天津食品流通渠道多元、流通模式多样、中间流通环节繁杂,食品尤其是初级农产品的流通秩序较为混乱。在批发阶段,天津金钟、何庄子等大型批发市场以出租场地为盈利方式,消极进行食品安全入场检测,对入场产品的质量问题不够重视;市场内产品定位分层不明确,低质甚至假冒农产品与健康、优质农产品混杂经营。在销售阶段,经营主体对食品安全同样缺乏责任分担,进货索证索票和台帐制度效果完全依赖政府查验。规模化、专业化的连锁食品超市销售所占比例较小,初级农产品在农贸市场销售的比例较大,产品陈列、保藏水平低,卫生条件差。

多级检测和追溯机制不健全。检测和追溯机制是食品安全执法的基础和依据。完善的食品安全多级检测和追溯机制包括政府部门监管,生产、流通企业自主检测和消费者食品安全责任追溯三个部分。天津检测技术水平和能力已有一定基础,但管理制度安排上欠缺秩序。政府监管部门职能叠加,生产流通企业的自主检测机构、制度有待健全,消费者食品安全责任信息追溯机制及相关配套的产品召回制度、赔偿责任机制和快速反应能力有待完善。

食品安全认证体系缺乏系统性和时效性。目前天津推行的食品安全认证体系包括无公害农产品认证,绿色、有机食品认证,HACCP食品质量安全管理体系认证,绿色市场认证以及 ISO9000、ISO14000相关认证等。在系统性方面,与现行国际标准相比,目前的认证标准不完整、不协调情况严重,不同认证形式之间也存在交叉和重复。企业各自遵照不同标准运作,造成市场上产品良莠不齐,影响产品出口,也使消费者无所适从。在时效性方面,从 2005年的情况看,农业标准标龄在 10年以上的占 37.7%,5年至10年的标准占 33.4%。即 70%以上的标准标龄在 5年以上,超过国家规定的复审期限。

农产品生产、物流先进技术集成和管理技术创新不足。在天津农产品生产、加工和流通环节中,一些关键技术的研发和集成水平还亟待提高,这些关键技术包括种植、保鲜、加工等专业技术,运输、包装、仓储等物流技术,产品识别、监测、跟踪等信息技术以及从流程和模式上高效整合这些硬技术的管理技术。

二、发达国家的相关经验

在政府监管方面:欧盟的做法是设立独立的监管部门统一监管。欧盟食品安全局是一个独立于欧盟其他各机构、拥有完全法人地位的实体,具有专业性、独立性、权威性。其职能包括监管、科研、咨询、预警、向公众通报信息等。美国则依照不同的食品种类进行分类监管。其食品安全与应用营养学中心 (CFSAN)对市场上 80%的食品进行监督管理,监管 3万家食品制造企业、2万家食品仓储公司和 3500家化妆品公司。美国农业部食品安全检验局 (FSIS)则主要负责肉类和家禽食品安全。

可以看出,欧盟的统一监管和美国的分类监管给政府监管部门的最大启示在于,同一种类产品的全部生产、流通环节受到同一部门的监督,这种监管方式在实际运行中更加有效,并能节省监管成本。

在流通体系方面:德国规模化、专业化的销售终端成为保证食品安全的重要环节。通过超市销售的农产品占 95%,全国连锁的不到 10家销售集团占据 85%以上的市场份额,成为农产品到达餐桌之前有效保证产品安全的“最后一公里”。美国的农产品销售终端也几乎全部集中在连锁专业食品超市,农产品流通过程的批发环节也开始大量减少,产地直销到销售终端的流通方式占全部市场份额的 80%以上。产品品类分级明显,新鲜度高,且专业超市对产品质量负有责任。

可以看出,规模化、专业化的供应链体系不仅使流通整洁有序,而且使产品安全责任集中,有利于企业形成自发性食品安全监测制度。

在标准体系方面:发达国家食品安全标准一般建立在国际标准基础上并随之不断更新,因此其系统性和时效性很强。目前,国际食品标准主要有ISO(国际标准化组织)和 CAC(国际食品法典委员会)两种。ISO的食品标准较少,集中表现为ISOTC34;CAC的食品标准内容广泛,以统一形式提出并汇集了国际上已采行的全部食品标准 8000种左右。中国的食品国家标准中只有 20%等同或等效采用了国际标准,许多标准同 CAC的同类标准存有较大差距,造成食品出口受“标准壁垒”阻碍,国内食品安全问题也较为突出。

借鉴国际经验,尽量参照和跟踪国际食品标准,构建统一、协调、完整的标准体系是维护食品安全的重要内容。

在多级检测和追溯机制方面:除了政府监管,发达国家的民间检测、企业检测和信息追溯都比较成熟。欧盟要求境内销售的生鲜水果、蔬菜都要具有可追溯功能,并要求出口到欧盟的肉类产品必须具备可追溯功能,否则不允许上市销售。美国食品药品管理局也要求在美国境内从事生产、加工、包装或涉及人群或动物消费的本国和外国食品部门,向该局进行登记,以便进行食品安全跟踪与追溯。美国有些民间组织的杂志定期发布市场上食品安全质量调查,食品企业自身的检测制度、检测技术和产品信息追溯体系都比较完善。

借鉴国际经验,天津需要尽快形成由政府权威监管、企业自主检测和消费者食品安全责任追溯三方面组成的多级检测追溯机制。

三、保障食品安全的政策建议

(一)建立统一的地方性食品安全监管机制和标准,将食品安全监管与政府信用对接

一是借鉴欧盟做法,由食品药品监督部门牵头,联合工商、质量监督、环保、卫生等部门的相关分支机构,逐步试行“分类的”或“统一的”食品安全监管模式,替代现行“分段管理”模式,形成集监管、科研、咨询、预警、信息公开于一体的具有专业性、独立性、权威性的监管职能部门或联席体制;二是借鉴国际食品法典委员会标准,由政府监管部门更新基本食品市场准入标准体系,形成统一、权威的基本市场认证标准并加以推行。

(二)建立以食品市场准入为基础的多层次、可操作的市场认证体系

一是政府监管部门做好基本市场准入认证,明确责任部门,确立周期性检查制度,并将认证信息和检查结果通过信息平台定期公布;二是做好绿色、有机等高端安全食品认证工作,扩展国家规定的 HACCP认证产品的范围,逐步增加天津 HACCP产品认证数量;三是政府要根据实际需要,发展质量安全认证 (QS认证)咨询机构,建立便捷、人性化的认证服务流程;四是分批对进入各类销售市场的包装食品实行严格的市场准入索证,并建立初级农产品市场准入认证办法,同时给以合理的市场准入认证引导、服务和补贴;五是加强对消费者的健康食品宣传和对经营者的评优激励、引导提高和取消经营资格等相关奖惩机制。

(三)建立健全多级检测和信息追溯机制

一是结合索证索票和台帐制度的现有基础,通过制度化信息收集工作和有效管理方式,利用食品安全信息平台,构建消费者主导的食品安全信息追溯机制;二是发展由食品药品监督部门所构建、多种媒体渠道 (报纸、刊物、电视、网络等)相结合、群众认同的信息发布和预警平台;三是继续鼓励和培养农产品生产加工企业和批发零售企业设立自主检测机制,设计批发市场和超市的食品安全责任承担机制,对存在质量安全隐患的产品追究流通环节的责任;四是完善食品安全危机处理和产品召回相关法律法规。

(四)发展规模化、专业化销售渠道,规范流通秩序

一是以政策调控引导食品市场流通销售分级。以财政、税收政策鼓励绿色、有机农产品发展独立的流通渠道,使获得安全认证级别较高的农产品实现优质优价销售;二是进一步深入“农改超”工作。通过农贸市场升级、发展连锁经营等方式逐步建立食品超市体系;三是在前二项内容的基础上,发展以规模化、专业化的连锁食品超市为核心的销售渠道,集中产品安全责任,便于食品安全控制。