陕西省保障性住房建设选址问题研究

吕 艳 扈文秀

【摘 要】 当前,全国绝大部分地区包括陕西省在内的保障性住房建设由于考虑到地价等因素,大多选址在城市边缘区域,导致低收入家庭入住后生活成本增加,甚至影响到就业问题,这事实上违背了住房保障政策的根本目的,本文对陕西省保障性住房的选址问题进行分析,并对今后的选址工作提出了改进建议,以使保障性住房更好地发挥其作用。

【关键词】 保障性住房 选址 配套设施

保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念,是指政府在对低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准,具有社会保障性质的住房。在我国,经济适用房和廉租房是保障性住房最主要的形式。为低收入家庭提供保障性住房的根本目的在于降低他们获取合适住房的成本,最终改善其生活困难的现状。因此,保障性住房建设选址的原则应该是在改善低收入家庭住房困难状况的同时,不能过多地增加他们的工作生活成本。

当前,我国各城市已建的保障性住房多选址在城市边缘区域,居住在这些保障性住房中的低收入家庭所享受的交通、医疗、娱乐、子女就学等方面的服务水平大幅下降,这事实上是违背了住房保障政策的根本目的。上海市一项利民工程的例子从另一个角度说明了低收入家庭居住在城市郊区弊大于利的现实。上海市政府曾提出过要建设1,000万平方米的配套商品房和1,000 万平方米的中低价商品房(即两个1,000万计划),但自提出仅一年之后,这项利民工程便很难继续。原因在于这些住宅主要位于宝山、南汇、奉贤等郊区外环线以外的区域,与市区距离较远,家庭入住后将面临严峻的通勤问题。此外,这些地区的周边配套设施也还很不完备,大大影响了人们的居住意愿。

不少国家的城市化进程证明,城市发展往往要经历一个从“把穷人赶出市中心”到“把穷人搬回市中心”的过程,其中损耗的社会成本难以估算。我国正处于城市化进程初期,应当充分汲取前人的经验和教训,认真重视保障性住房的选址工作。

一、陕西省保障性住房建设选址现状

1994年7月,国务院出台了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发[1994]43号),要求“建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系”,我国的保障性住房建设由此拉开帷幕。但最初建设的保障性住房由于考虑到地价等因素,大多选址在城市边缘、交通等配套设施不完善的区域,导致低收入家庭入住后生活成本增加,甚至影响到就业问题。这违背了住房保障制度改善低收入家庭生活困难的根本目的,于是,近年来,全国各地包括陕西省均开始重视保障性住房的选址问题,目前已有一些保障性住房项目选址在市中心区域,如西安市的东方星苑经济适用房小区位于东关正街,处于市中心区域。汉中市保障性住房“民乐花苑”项目选址在市中心城区西北角,新体育场以北,规划建筑面积27万平方米,总投资6亿元,其中保障性住房12.5万平方米(廉租房5万平方米共1000套,经济适用房7.5万平方米900多套),总投资2.5亿元,项目建成后可解决近2000户中低收入家庭住房问题。 但这样的项目在所建设的保障性住房项目中实在屈指可数。大多数保障性住房项目的选址仍集中在城市边缘区域。经济适用房是当前陕西省保障性住房中最为重要的一种形式,从分布和所在区域来看,主要集中在主城区外围附近,距离城市中心相对较远。这些区域除了交通不方便以外,还存在着公共服务配套设施不完善,容积率高、绿化率低、居住人口多等诸多问题,同时保障性住房与周边商品房在建筑质量、建筑外观、建筑品质上也有很大的反差,与商品房之间形成了鲜明的对比。西安市目前几个大型的经济适用房小区均距离市区较远,如珠江新城在北二环外,鸿基新城在丈八路,浐灞新城在纺渭路。表1列出了2009年西安市出售的主要经济适用房项目,从其选址可以看出,绝大多数仍建在城市外围区域,远离市中心。

《咸阳市住房建设规划(2008—2012)》中将经济适用房的选址重点放在了城市外围区域,规划中提出经济适用住房应重点在沣西文教科研组团南侧、北部一道塬上和茂陵片区北部工业组团内发展。延安市2010—2011年规划建设的九个经济适用房小区的选址区位中,有四个小区选址在各方面配套设施均缺乏的南川和西北川,这些小区建成后将给入住的低收入家庭的生活带来极大的不便。

2009年12月29日,西安市目前最大的廉租房项目——米家崖廉租住房项目开工,这一项目的选址定在十里铺米家崖,远离主城区,规划建设总规模29.5万平方米,建成后将有5201户低收入家庭入住,这里交通不便,城市基础设施不完备,配套的文化、教育、卫生等社会公共事业相对滞后,因此, 可以预见的是,住进小区后低收入家庭的生活成本将大大增加。

二、保障性住房选址不当带来的不利影响

为了节省开发成本,将廉租房和经济适用房等保障性住房建设在城市建成区的边缘甚至外围,通常在城市的城郊结合部,这尽管能解决一些低收入群体的住房问题,但却带来了许多影响低收入家庭居民生活质量的问题,尤其是居民就业困难的问题。

(一)低收入群体就业受到的影响

低收入群体普遍受教育程度不高,就业培训不足,其就业岗位多为服务行业,服务业通常集中在城市中心地区,如果居住地距离就业地过远,又没有有效的通勤工具可以利用,则可能使一些低收入人群不得不放弃已有的工作,这就变成了保障性住房解决了住房问题,却造成了生活生计问题。如一些以低端服务业为生的低收入家庭,在搬迁到距离市中心较远的地区后便出现了再就业困难问题。

(二)低收入群体通勤成本大大增加

理论研究证明,低收入阶层对公共交通的依赖性很大,公共交通是他们主要的通勤工具。而城市边缘地区公共交通相对数量少,线路单一,服务标准低,这就大大降低了低收入群体出行的方便程度。同时由于其居住地和就业地的空间距离拉大,通勤费用大幅度上升,这必然会减少低收入群体的可支配收入,对于低收入者来说,这种影响有可能是严重的。

(三)低收入群体的通勤时间大大增加

据北京市城市规划设计研究院调查,经济适用住房居民平均通勤时间为58分钟,无论是采用公交还是私家车作为通勤工具,通行时间在45分钟以上的比例均超过北京市的平均水平。低收入群体的通勤时间大大增加,就会过多占用其可自由支配时间,那么其用于补充知识和接受进一步培训的时间就会被挤占,使其工作技能难以得到提高,从而可能会加剧其贫困的现状。

(四)低收入群体的生活质量大大降低

城市边缘地区通常水、电、气、路等基础设施建设不足,文化、学校、卫生、电信等不配套,而由于保障性住房住区内低收入群体自身规模及消费能力所限,达不到相应邮局、银行等机构设置相应设施的“最低门槛”,或者设置的设施规模过小,功能过于简单。这样,由于住进了保障性住房,反而失去了从前居住在市区的种种便利,生活质量最终是降低的。

三、对陕西省保障性住房建设选址的建议

合理选址对保障性住房的开发、建设、发展以及居民的生活质量起着至关重要的作用。保障性住房的选址应当确保低收入家庭的基本生活便利和相对优良的居住环境,保障性住房的布局和规划,应当与医院、学校、卖场、菜场、公园以及交通等设施的体系相适应。具体来说,陕西省今后保障性住房的选址决策应考虑以下几个方面。

1.应邻近大运量城市公交系统,采取TOD(公共交通为导向)的发展模式

大运量城市公交系统(包括轻轨、地铁、BRT等公交系统)对于低收入人群而言尤为重要,其相对低廉的票价和稳定高效的运力为低收入人群出行,尤其是就业通勤出行提供了便利,因此低收入人群在收入水平的限制下对公共交通的依赖程度较高。从国内外经验看,采取TOD(公共交通为导向)的发展模式,沿公共交通走廊安排保障性住房建设,有利于充分发挥公共交通的引导作用,提高低收入人群的出行效率,因此,保障性住房的选址应在公共交通干线和站点周边优先安排廉租住房和经济适用住房。

国家住房建设制度建议稿(2010版)中也提出,城市保障性住房的开发与建设,应当按照交通顺畅、公共配套设施齐备的原则选址。城市中心区与近郊区是保障性住房的开发区域。深圳市已经将这一发展模式写入了《深圳市保障性住房建设标准(试行)》之中,提出保障性住区选址应结合交通导向开发(TOD)模式均衡布置,不宜过度集中,并与就业机会就近匹配。保障性住区主要出行方式应以大运量公共交通为主,道路资源配套公交优先,应与慢行交通方便接驳,提高出行效率。

2.部分项目应选址在老城区

部分保障性住房项目应在老城区进行选址,这是因为,一方面,在城市产业转型过程中,第二产业不断外迁,导致商业、服务业等第三产业高度积聚在市中心区域,低收入家庭赖以生存的低层次就业岗位主要由老城区提供,另一方面,老城区的服务配套等城市资源状况最佳,从社会公平的角度应避免使其由中高收入阶层独享。但老城土地资源有限,并且地价昂贵,因此保障性住房的选址可以选择在拆迁地块中抽取,可以借鉴天津市的做法,由各地市政府明确规定每一年必须将本年度拆迁多块地块中的至少一块用来解决部分低收入家庭的住房问题。

3.借鉴香港经验,选址在有发展潜力的新城

香港的新市镇开发往往由建设保障性住房开始,一方面,新市镇地价较低,建设成本不高,另一方面,保障性住房的人口密度高、入住率高、入住时间集中,可以迅速催熟城市新区。因此,陕西省各地市集中建设的保障性住房也可以选址在有发展潜力的新城,当然,在建设过程中要避免保障性住房在新城的边缘化,同时当地政府应对低收入家庭进行适当的通勤费用的补贴,以降低低收入家庭因入住新城而增加的生活成本。新城建设也应尽快完善生活配套设施,保证低收入家庭享有公共生活配套。