浅谈清洁生产审核企业后监管体系建设

孙大光,吴 锐

(吉林省环境科学研究院,长春 130012)

清洁生产审核企业后监管体系是指针对通过清洁生产审核验收后的企业,政府相关主管部门制定的意在促进和督促企业持续清洁生产的法规体系。

清洁生产工作对于企业和相关主管部门而言都不应是一项阶段性工作,清洁生产企业后监管体系的建立有助于规范企业验收后的清洁生产行为,同时,也为相关清洁生产主管部门对企业的监管提供了政策法规依据[1]。

1 后监管体系建设现状及其成因

清洁生产审核企业的后监管体系建设与当前清洁生产工作发展总体形式相比,存在一定程度的滞后。国家层次上没有此方面的法律规章,各地区虽也有此方面的研究,但尚未出台相应规定。后监管体系滞后主要是由以下几方面原因造成的：

(1)现阶段,主管部门针对清洁生产审核的管理工作重心是监督和鼓励企业参与清洁生产审核,即争取更多的企业进入清洁生产审核的行列,对企业审核工作结束后的持续清洁生产关注不够;

(2)清洁生产主管部门对于后监管工作存在顾虑,认为后监管制度的出台会挫伤企业参与清洁生产的积极性,进而减少参与清洁生产审核的企业数量;

(3)企业对后监管体系的出台有畏难情绪,认为审核工作会加重企业今后的负担,为企业的自主经营带来困难;

(4)由于企业自身,市场供求等方方面面因素的调整与变化,后监管体系的普遍可操作性不易实现,直接影响到体系的制定和出台。

2 建立清洁生产审核企业后监管体系的必要性

2.1 通过监管实现清洁生产审核效益的最大化

企业清洁生产审核工作的主要效益来源于清洁生产方案的实施,截止审核工作的结束 (通过清洁生产审核验收),审核过程中产生的清洁生产方案,特别是其中的中高费用方案,由于受资金、实施周期等因素的影响还没有得以实施或实施完成。因此,清洁生产审核给企业带来的效益有很大一部分是在审核工作结束后,企业只有通过持续清洁生产才能够实现。

后监管体系的出台对企业持续清洁生产加以规范和约束,使之能够按照既定的轨道进行,从而最终完整实现审核工作的绩效。

2.2 增强主管部门对清洁生产审核工作全过程的掌控能力

对企业持续清洁生产工作监管的缺失,使政府相关主管部门对整个的清洁生产工作过程缺乏总体的、全面的把握,导致对于促进清洁生产工作的措施政策无所适从,起不到应有的成效。

后监管体系的建立,使整个的清洁生产 (包括审核验收前和审核验收后)均有明确的政策法规予以规范,为企业的取得完整的清洁生产效益提供政策法规导向的同时,增强了主管部门对整个企业整个清洁生产工作的掌控能力。

2.3 为企业持续清洁生产提供动力

后监管体系的出台绝不是单纯的通过施压来迫使企业完成既定的持续清洁生产工作任务,其主旨应是用利益驱动来实现企业自发的持续清洁生产。为此,在后监管体系中着重体现企业完成持续清洁生产后,来自相关部门的资金、政策方面的优惠措施。企业从自身发展和利益吸引两方面考虑,必将以积极主动的心态来完成持续清洁生产工作。

3 建立后监管体系的前期准备

清洁生产后监管体系的建立是一项系统工程,内容涉及企业,主管部门、审核机构,因此,要使之具有广泛的适用性和可操作性,必在建立体系前做必要周详的前期准备。

3.1 对企业的清洁生产基本情况进行收集整理

从全国来看,通过清洁生产审核验收后的企业往往断绝了与企业外部清洁生产相关机构和政府主管部门的清洁生产信息往来,审核机构与主管部门对企业验收后的持续清洁生产情况没有了解和把握,也就不可能因势利导地规范和引导企业今后的清洁生产工作。因此,首先应采取现场调研,问卷调查等切实可行的方式掌握相关信息,在对信息进行汇总和分析的基础上,制定相应对策。此方面信息应包括：

(1)清洁生产方案的最终实施情况,包括：方案完成的数量,方案的时间及方式;

(2)清洁生产方案的最终成效,包括环境效益、经济效益和社会效益;

(3)企业持续清洁生产的阻碍因素,包括领导认识、思想意识、资金、管理等;

(4)清洁生产激励措施的制定与落实情况：对审核企业的激励与奖励措施制定,清洁生产专项资金的使用情况,相关鼓励政策的落实渠道等;

(5)企业对后监管体系的意见和建议。

3.2 清洁生产主管部门对工作设想

清洁生产主管部门是清洁生产后监管体系的制定者和执行人,因此,主管部门应在对现有清洁生产相关政策法规有深刻理解领会的前提下,结合本地区的实际,组织相关的调研和研讨工作,调研主要针对完成清洁生产审核企业的问卷进行;研讨是将企业、政府主管部门和清洁生产审核机构专家召集一起,在调研的基础上设定议题,进行征求意见,近而形成后监管体系的框架。

3.3 审核机构对持续清洁生产的建议

审核机构在后监管体系的制定过程中充当政府主管部门与企业的纽带作用。在清洁生产审核过程中,审核机构既要为企业提供技术服务,又要依据相关政策法规要求,向政府主管部门做出工作情况的汇报,所以对企业和政府主管部门双方清洁生产方面的运作均有所掌握。审核机构应站在客观公正的立场上,为后监管体系的建立献计献策。

4 后监管体系框架构成

清洁生产审核企业的后监管体系应是指令性与指导性相结合的政策法规,不同类型企业实际生产和运作情况千差万别,政府相关部门应在充分调查研究的基础上,找出共性问题加以规范和指导,最终的体系应包括以下内容。

4.1 后监管体系的对象要求

按《清洁生产审核暂行办法》的相关规定,将企业划分为重点企业和非重点企业[2]。以上两类通过清洁生产审核验收的企业其后监管体系的建设应有所侧重,以突出其特点,进而取得既定的成效。

对重点企业的后监管体系建设应突出强制性特点,明确规定其完成的程度与时限,以达到《重点企业清洁生产审核评估、验收实施指南》的相关管理要求。

对非重点企业的后监管体系建设应以支持和鼓励为主,激发企业的积极性,使其将后监管体系纳入企业今后的管理当中,长期发挥成效。

4.2 后监管体系的主管及执行部门

企业持续清洁生产需要外部力量的推动,此外部力量包括：政府相关主管部门和清洁生产审核机构。在企业的持续清洁生产工作进程中,政府相关主管部门应充当主要角色,担负起监管、督促、扶持、引导的作用。清洁生产审核机构应担负起技术支持,方法指导的作用,同时还要起到企业与政府主管部门间桥梁和纽带作用。

4.3 后监管体系的运行模式

4.3.1 上报的时间安排

企业持续清洁生产情况是以上报有关主管部门的形式来实现被监管的,为此,体系中应规定统一的上报时间。根据多数企业的运作模式,应将上报时间定在企业的年初生产计划确定后,企业可将上一年度清洁生产工作的完成情况及下一年度的清洁生产计划一次性上报,减少了申报次数,提高了申报情况的准确性。

4.3.2 统一规范的文件及填写要求

为保证管理的规范,企业上报的持续清洁生产文件应统一样式,内容应包括：企业现有生产工艺情况、主要产品的种类及产量、环保设施运行及达标情况、上一年度持续清洁生产计划的完成情况(含投资费用及效益情况)、下一年度持续清洁生产计划。

上报的内容应清晰,完整,既要完整涵盖上一年度持续清洁生产工作的完成情况,又要表明下一年度持续清洁生产的计划与措施。

4.3.3 企业持续清洁生产情况的考查

企业持续清洁生产情况实情如何要通过现场考查来验证。政府相关主管部门应委托有资质的清洁生产审核机构来完成考查,同时,在委托过程中应建立回避制度,既参与企业审核的咨询机构不能再介入企业持续清洁生产的考查工作。

审核机构应本着公平、公正的原则到企业进行实地考查,考查主要针对企业持续清洁生产的内容与项目来开展,检查完成情况及投入与效益情况。而后,审核机构应将考查的客观结果以文字材料的形式报送主管部门,以协助主管部门最终完成对企业持续清洁生产的考核。

4.3.4 考查结果的公示

政府相关主管部门在审阅企业上报的持续清洁生产文件和审核机构完成的企业持续清洁生产考查报告的基础上,做出对企业上一年度持续清洁生产的评价意见并在相关媒体上公示,以此做为对企业阶段性持续清洁生产的结论,并充当企业持续清洁生产奖惩的依据。

4.4 对企业持续清洁生产的要求内容

企业持续清洁生产工作存在着很大的不确定性,来自于企业自身管理体制改变,工艺变更、市场供求变化、产业升级等因素都影响着企业的持续清洁生产工作的进程和实施力度。为此,对于企业持续清洁生产的要求应设置较为宽范,内容也应较为宏观,以保证其具有广泛的适用性和可操作性。内容包括：

(1)企业上一年度持续清洁生产计划完成情况;

(2)企业下一轮清洁生产的实施计划情况;

(3)企业内清洁生产组织建设与工作成效;

(4)清洁生产专项资金的使用情况;

(5)企业上一年度持续清洁生产计划外完成的清洁生产相关事宜。

4.5 企业持续清洁生产的奖励和处罚

企业持续清洁生产的意愿在一定程度上取决于外部监管力度和激励机制的落实。激励机制的建立有助于企业积极性和主动性的提升[3]。为此,激励与处罚应包括以下几方面内容：

(1)对于企业上一年度按持续清洁生产计划完成的清洁生产方案及时发放补助金;资金来源主要为经贸部门、环保部门。

(2)对于企业下一年度计划实施的清洁生产方案列入相关资金扶持项目计划,给予资金支持。

(3)对于严格按照持续清洁生产计划的执行的企业,在申请立项或有资金支持时优先考虑;如环保排污费专项资金、经贸部门节能专项资金等。

(4)对于未能按计划完成持续清洁生产相关事宜的企业,取消补助金的发放,并视情况取消清洁生产审核企业所享受的其它优惠措施。

清洁生产审核企业后监管体系的建立是对现有清洁生产政策法规体系的有利补充,将企业的持续清洁生产纳入到法制轨道,此举既有利于企业清洁生产长期效益的取得,同时也为政府的依法行政提供了依据。

[1] 王明远.论清洁生产法治的技术基础[J].中国人口·资源与环境,2007,17(1)：28-31.

[2] 段 宁,周长波.我国强制性清洁生产审核法律政策形成过程的研究与分析[J].中国人口·资源与环境,2007,17(4)：107-110.

[3] 石 磊,施汉昌,钱 易.清洁生产技术框架探讨[J].化工环保,2002,22(2)：97-101.