蒙洼蓄洪区洪水灾害防灾减灾实践与思考

宋丽华

（阜南县水利局勘测设计院 236300）

1 基本情况

1.1 蒙洼蓄洪区基本情况

蒙洼蓄洪区位于阜南县东南部，地处淮河干流洪河口至南照集间，南临淮河，北靠蒙河分洪道，汛期四面环水，东西长约40km，南北宽2～10km，蓄洪区现有面积180.4km2，设计蓄洪水位27.80m，相应库容7.5亿m3。蓄洪区内主要涉及4个乡镇、1个国营阜蒙农场，人口15.8万。2007年，蒙洼区内粮食总产量74.4万t，国民生产总值52.4亿元，农民人均年收入1992元。

1.2 蒙洼蓄洪区运用情况

蒙洼蓄洪区系淮河中上游第一座蓄洪库，是淮河防洪工程体系的重要组成部分，由于其所处的特殊地理位置，在淮河流域防洪调度中，运用几率最多，几乎是有洪首蓄，蓄洪必用。自1953年建库以来，累计已有12年15次蓄洪，平均每4年1次（其中1982年、1991年和2003年3个年份，都是在1个月内2次蓄洪启用），蓄洪总量75亿m3，为削减淮河洪峰，确保两淮能源基地、津浦铁路、淮北大堤及沿淮大中城市的防洪安全起到了非常重要作用。

蒙洼蓄洪区建库以来，因蓄洪而造成直接经济损失约35亿元。其间接损失十分惨重，每次蓄洪过后，区内工厂停工、企业停产、公共设施被破坏，部分土地被水冲沙压，农作物无法按季下种，群众生产生活受到严重影响，经济多年难以恢复，群众人均年纯收入远远落后于全县平均水平。

随着改革开放不断深入、国民经济快速发展，人民生活水平逐步得到改善，社会积累和固定资产逐年增加，今后蒙洼蓄洪减灾效益将成倍提高，蒙洼地区因蓄洪而造成经济损失也将会越来越重。

2 蒙洼蓄洪运用补偿情况

2.1 蒙洼蓄洪运用补偿工作情况

实施蓄滞洪区运用补偿政策，彻底改变了过去几十年来蓄洪运用以救济为主的救灾方式，体现了党和国家对蓄滞洪区人民所做牺牲和贡献的肯定，是落实“科学发展观”重要思想的具体措施。

2003年蒙洼蓄洪区运用后，区内群众第一次得到了7933万元的补偿，为恢复区内的生产生活提供了保障，群众对蓄洪运用的认识有了很大转变，变抵触为理解，为蒙洼蓄洪区及时、有效、安全运用创造了良好条件。

2007年8月15日蒙洼蓄洪区运用后，阜南县全面启动蓄洪运用补偿工作。9月16日，完成符合蓄洪补偿政策的7个乡镇42个村646个村民组计3.2万余户居民的财产损失核查登记和资料的汇总上报工作。上级核准批复补偿资金8838.5万元。从12月初开始，陆续将补偿金发放到蓄洪区群众手中，到12月底，蒙洼蓄洪区运用补偿金发放工作全部结束，达到了群众满意和社会稳定的效果。

在工作中，阜南县认真以“三个法令”为指导，坚持“公开、公平、公正”的原则，把握“四个关键”，严把登记关、核查关、核算关和资金发放关；抓住“五个环节”，一抓严格执法、制定相关方案，二抓严格核查、按照规程操作，三抓严格核算、搞好张榜公示，四抓热点难点、化解矛盾纠纷，五抓实事求是、接受社会监督；做好“六项工作”，一是建立组织机构、加强组织领导，二是广泛宣传法规政策、做好引导工作，三是多部门配合、集中精力会战，四是严格发放程序、加强资金管理，五是严格执行政策、加大监督力度、抓好案件查处，六是严明纪律、严格奖惩、确保稳定；做到“九个公开”，即公开登记组织、公开参与人员、公开登记方式、公开登记结果、公开到户核损结果、公开到户核查补偿金数额、公开举报电话、公开征求意见、公开进行补偿金发放。

2.2 蓄洪补偿机构设置情况

目前，阜南县蓄洪补偿工作尚无常设机构，只有在启动蒙洼蓄洪时，才成立领导小组及其办公室，作为临时机构。其中，领导小组由县委、县政府领导任组长、副组长，县直有关单位负责人及涉及的乡镇主要负责人为成员；领导小组办公室人员从财政、水务等部门抽调。2007年，县蓄洪补偿工作领导小组办公室增设了农作物、经济林、专业养殖及家庭财产核查和审计、资金管理、政策咨询、纪检督查、秘书资料、宣传等10个职能组。同时，涉及的乡镇政府也成立了相应的组织机构。

蓄洪补偿工作办公经费来源主要有三个方面：一是省财政资金补助；二是县级财政资金安排，三是县、乡或部门分级负担。其中，县级财政资金为主要经费来源。

2.3 蓄洪补偿的工作机制

2.3.1 蓄洪补偿的政策依据

蒙洼蓄洪区运用补偿工作主要依据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》（国务院第286号令）、《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》（财政部第37号令）和《安徽省〈蓄滞洪区运用补偿暂行办法〉实施细则》（安徽省政府第37号令）。

2.3.2 蓄滞洪区运用补偿标准

2003年损失定值和补偿标准是：县政府组织物价、统计、农业、林业、农机等有关单位根据有关标准测算后上报省、市政府批准实施，其中农作物分品种按蓄洪前三年同期正常年份平均产值的70%定值。专业养殖分品种类别，依照专业养殖标准，按蓄洪前三年相同生长期平均产值的50%定值，但总价在2000元以下的按100%补偿，2000～4000元的按2000元标准。

2007年蓄洪补偿标准由省政府统一确定，定值的标准基本上同2003年，但农作物、经济林、水产养殖不再分类定值，而是按亩均定值的方法确定，此方法既减少了工作量，避免了偏差，也得到了大多数农民的支持。

2.3.3 补偿工作的操作流程

2007年蒙洼蓄洪运用补偿工作主要分为5个阶段。

a.准备阶段。主要工作内容为建立机构、宣传发动、制定方案、组织培训、印制表格等。

b.损失核查、公示阶段。首先对因蓄洪损失的农作物、经济林、专业养殖及农机、役畜进行财产损失核查统计，并由村委会在村民组进行第一榜公示；同时由乡镇政府和县成立的农作物、经济林、专业养殖、家庭财产核查组同步进行核查。一榜公示无异议和核查无差错后，对损失补偿价值进行测算，以村民组为单位进行二榜公示。同时由乡镇政府和县专业核查组进行再次核查。

c.汇总申报阶段。由县、乡、村逐级统计申报。

d.资金发放阶段。主要内容有制定方案、第三榜公示、填报发放清册、审批拨付、“一卡通”方式发放。

e.总结阶段。

2.4 蒙洼蓄洪区蓄洪运用补偿资金应用情况

蒙洼蓄洪运用补偿资金全部由中央财政及省级财政支付。

2007年，蒙洼蓄洪区符合登记条件的居民财产损失为1.27亿元，实际到位补偿资金0.88亿元,占符合登记条件居民财产损失的69.55%，补偿资金实际发放率100%。这些资金为蓄洪区群众发展生产、重建家园、提升居民抗灾减灾能力起到了有力的保障作用。

3 蓄滞洪区救助补偿启示与建议

3.1 加大蓄滞洪区运用救助资金投入

目前，蓄滞洪区蓄洪运用补偿仅限于库内居民家庭财产损失补偿，范围小、标准低，与蓄洪实际损失差距甚远，致使每次蓄洪后遗留问题较多，如工厂停业、企业倒闭，无力恢复；道路、农田水利工程等基础损坏严重，得不到及时恢复；蓄滞洪区国民经济恢复和发展缓慢。因此，建议加大蓄滞洪区运用救助资金投入，可以通过从既得利益区获得利益补偿的方式，扩大蓄滞洪区蓄洪运用补偿范围，提高补偿标准。

3.2 建立健全洪水保险机制

1991年淮河大水后，蒙洼蓄洪区曾尝试蓄洪保险政策，由中国人民保险公司安徽省分公司承保，省防洪基金会承担保费的80%，每年每亩缴纳保费12元，农民承担保费20%，每年每亩缴纳保费3元，保额每亩57元。合同签订1次，5年有效，从每年的6月23日零时起至9月30日24时止，中途不办理退保、批改手续，理赔范围为蒙洼蓄洪区秋季作物因蓄洪造成的农作物损失。

蒙洼蓄洪保险从1992年开始实施，由于以下三种原因，2001年中止。

a.1992～2001年投保期间，蒙洼没有蓄洪，群众投保9年未有收益，积极性不高。

b.保险时段不尽合理。在蒙洼2003年以前的10年12次蓄洪中，6月23日前蓄洪，占总蓄洪次数的1/4，且为午季作物，受理赔的机遇相应会大大减小。

c.亩均57元保额的标准偏低，也是群众不愿继续投保的原因之一。

实施蓄滞洪区蓄洪保险，不仅可以化解风险，而且可以在一定程度上减轻政府压力，是减灾救助工作的一条有效途径。建议进一步加大调研力度，按照个人自愿、国家扶持的原则，探索建立健全蓄滞洪区洪水保险机制，最大限度减轻蓄洪损失，增强蓄滞洪区恢复生产能力。

3.3 成立蓄洪补偿工作专门机构

国家蓄滞洪区运用补偿暂行办法的施行，标志着国家蓄滞区运用政策由救济式蓄洪转变到补偿式蓄洪。由于蓄洪补偿工作政策性强、涉及面广、工作量大，且工作持续时间长，单靠临时性机构操作，人员流动大、协调性差、连贯性差，很难适应工作需要。为此，建议成立专门的蓄洪补偿工作机构，整合相关人员、资料、资源，提高补偿工作效率，确保群众满意、社会满意。

3.4 进一步修订完善现行蓄洪运用补偿有关政策

蓄滞洪区数量多、分布广，各地条件不一、差异大，按照现有有关文件精神进行蓄洪补偿不一定能全面解决蓄洪区居民的生产生活需求。对土地而言，有国有土地、集体土地之分，有承包土地、非承包土地之分，操作中界定困难，易引起群众误解。各地人均承包耕地差异大，亩均定值补偿不能完全保证蓄洪区群众的正常生活，如蒙洼曹集镇王脑村等，库内人均耕地不足0.2亩，按亩均685元补偿，平均每人得到的补偿资金不到140元，比转移未运用蓄洪区人均补偿420元还低280余元。为此，建议蓄滞洪区运用后在人均补偿420元的基础上，再实施居民财产补偿。❋