浅谈全球化背景下珠三角城镇密集地区规划

张晓 张娴

0 引言

城镇密集地区规划是当今城市规划的热点,尤其在全球化的背景下,城镇密集地区的发展研究对城市规划工作有着重要意义。伴随全球化进程的加快,城市与城市之间的竞争逐步转向区域与区域之间的竞争,城镇密集地区作为城镇化发展最快的区域,成为当今全球经济体系的关键节点。然而,全球化在加速城镇密集地区形成的同时也给其发展带来了挑战。全球化带来的不只是经济利益,也是一种整体环境的转变,传统的区域规划观在这样的背景下面临转型的考验。本文选取中国受全球化影响最大的珠三角城镇密集地区作为研究对象,探讨其面临的挑战及对全球化的规划应对策略,并总结其带来的启示。

1 全球化带来的挑战

全球化是一个复杂的现象,是一把利弊相间的双刃剑。一方面,全球化带来了现实的经济利益:在全球范围内实现资源的最优化配置,促使全球产业结构大调整和国际分工的深化(张京祥)。另一方面,全球化作为一种资本扩张的形式,对不同国家的政治结构、社会公平、生态环境、地域文化等方面都带来了巨大的影响,是一种变相的侵蚀过程。全球化在加速城镇密集区形成的同时也给城镇密集地区的发展和规划带来了巨大的挑战,其具体表现在:区域联动的快速发展导致城市的发展差距拉大;区域的城镇化导致城乡发展不平衡;区域恶性竞争的加剧;区域经济增长方式面临变革;资源和环境遭到巨大破坏;地域文化受到侵蚀。

2 全球化挑战下珠三角的应对策略

2.1 珠三角城镇密集区的发展特点

1)高度密集性——珠江三角洲是目前全国城镇连绵程度最高、城镇化水平最高和经济要素最密集的地区。2)发展的先驱性——珠三角是中国改革开放和城市化发展的一块试验田,珠三角的发展经验必定会为中国其他城市发展所借鉴,所以,它的发展是发展中国家应对城市化和全球化发展模式的代表。3)全球化影响的巨大性——珠三角是中国扩大开放的重要国际门户,外援经济的带动作用明显,出口加工业发展较快,所以受全球化进程的影响也较大。4)区域发展模式的特殊性——珠三角的特点是多个城市同时快速发展,而非传统意义上以中心城市为核心的圈层发展模式。

2.2 珠三角在规划中的应对策略

2.2.1 整合资源,促进区域集约发展

本次《规划》的一个重要目标便是“扩大开放,加强合作,促进区域一体化协同发展”:通过构筑区域一体化发展的交通运输体系,推进各城市市域交通系统、城市交通系统与区域交通体系的整合与优化;基础设施按照区域、环境、资源相协调的原则,划分协调区域,确定相应的协调措施,结合实际情况,突破行政界线,相对集中建设,使设施达到经济合理规模。

2.2.2 产业结构调整,引导经济增长方式变革

珠三角固有发展模式下形成的产业大多属于低附加值的普通加工制造业,主要依靠廉价劳动力资源形成竞争优势,然而目前这种粗放型的增长模式已无法维持城镇群的可持续发展。本次《规划》的重点之一便是引导产业结构调整和经济增长方式的转变,形成门类更加齐全、功能更加完善的自主产业体系。《规划》中提出了“延展产业链,丰富产业门类”“推进产业高度化和三次产业结构合理化”“构筑具有强大国际竞争力和自我提升能力的完整产业体系”等具体目标,强调产业集群化发展,“通过产业资源配置和产业政策引导,形成高度匹配的产业结构”,注重产业的纵向(高端与低端)匹配与横向(空间与类型)匹配,并相应地提出了重大产业聚集区的发展指引。

2.2.3 空间管制,提升生态环境质量

本次《规划》通过区域生态结构培育,环境治理,资源保护和区域绿地建设,使珠三角的生态环境问题得到全面提升与优化,具体策略如下:构建区域整体生态结构,根据自然要素规划“一环、一带、三核”生态体系,并结合网状生态廊道,形成整体生态结构。依照区域生态系统的不同功能、生态敏感性和人类活动的影响划分生态功能分区,对不同的分区采取不同的对策;实行分级区域空间管制,保护区域生态结构,提升生态环境质量。

2.2.4 人文体系环境建设,突出规划地域性

本次《规划》把区域人文环境体系建设作为一个重要方面,分别对区域的历史文化资源保护、公共服务设施建设、文化事业发展、城镇景观风貌营造等提出了具体规划要求,并对各个城市提出了区域人文环境体系的发展指引。

2.2.5 关注区域总体协调,核心发展与均衡发展并重

本次《规划》在打造中心城市和地区的同时,强调从区域整体利益出发,引导区域均衡发展。《规划》在区域政策分区和空间管制中实行分层次管理模式。同时特别提出城市空间协调规划,目的在于合理调整、优化和与产业和空间结构,协调城市内部、城市与城市之间的发展问题。此外,在区域重大基础设施的建设上通过打造一体化的区域综合交通运输体系来推动珠三角城镇群的协调发展,并重视区域性基础设施的协调。

2.2.6 提出行动计划和保障措施,增加规划的可实施性

本次《规划》的一个亮点是通过制定行动计划、采取相应的规划管理措施,保障规划的实施,重点表现为以下几个方面:提出八大行动计划,为行政机构提供规划的具体实施策略;构建规划实施的保障机构(“珠江三角洲城镇群协调发展规划管理办公室”),并赋予其组织编制并监督落实该规划的权力;制定并颁布《珠江三角洲城镇群协调发展规划条例》,确立“广东省规划委员会”“珠江三角洲城镇群协调发展规划管理办公室”及《珠江三角洲城镇群协调发展规划》在区域协调中的法定地位,使珠三角城镇群协调工作既有机构保障,又有法律依据。

3 启示——城镇密集地区规划思路转变

3.1 由单一经济发展向综合发展转变

在全球化背景下,区域的联动主要是为了增强整体经济实力,所以城镇密集地区的发展往往只注重单一的经济发展,忽略了生态环境、人文资源、社会问题等重要方面,不利于区域的可持续发展。本次《规划》体现了对生态环境和地域文化的保护和了解区域的综合发展,这种以经济开发规划为主转向综合多元的区域发展规划的模式必然成为未来区域发展的新方向,也是应对全球化负面效应的必然对策。

3.2 由城市发展向区域总体协调转变

区域一体化发展是区域发展的重要趋势,然而过去的区域发展往往只重视城市本身的发展问题,这样必然会导致城市之间的恶性竞争,不利于整体综合实力的提高。本次《规划》通过城市与城市间的协调规划,对土地利用和空间布局都做了新的安排,减少了城市与城市之间的恶性竞争,其区域整体协调的思想是值得借鉴的。

3.3 从“面面俱到”向保障规划实施转变

中国的规划往往强调面面俱到,这样反而会减弱规划的可实施性。区域本身是一个处于时代变化的综合体,所以任何规划都不可能是面面俱到的,保障规划的有效实施应当成为当今规划的重要目标。城镇密集区的规划应抓住其真正能发挥作用的内容进行规划,提高规划的效率与效果。本次珠三角的规划对规划工作提出了现实的政策性引导,没有广撒网,而是做出了针对现状问题的决策,并对不同的地区实行分层次的目标设置和管理,通过指定行动计划和实施保障措施加强规划的可操作性。

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