施工标准变化引发单价纠纷的法律对策分析

刘 正 王贵龙

由于国际经济金融形势的急剧变化,当前中国经济下行压力加大,已成为经济运行中的主要矛盾。为抵御国际经济环境对我国的不利影响,防止经济增速过快下滑和出现大的波动,政府决定对宏观经济政策做出重大调整,推出了4万亿政府主导型投资计划。4万亿投资计划的构成中,铁路、公路、机场、城乡电网等基础设施建设占其中的18 000亿。可见未来几年,我国基础设施建设又将形成一波热潮。

基础设施建设由政府投资,由于其建设周期长,规模大,技术复杂,社会波及面广,参建单位众多,招投标文件内容往往不可能涵盖实际建设中出现的所有问题。建设中经常发生实际地质构造与设计图纸不符,招标文件中的施工标准、施工工艺不能满足实际需要等情形。因此基础设施建设施工中业主与承包方经常就材差、误工损失、工程变更、抢工期增加费用、项目单价等发生纠纷,在给承包方以及业主带来诉累的同时伤害了他们的建设积极性,影响了国家基础设施建设项目的及时竣工,最终将会损害到国家利益。

基础设施建设纠纷内容庞杂,限于篇幅,本文仅就实际建设施工中的某些项目施工标准不同于招标文件的要求从而引发的关于该项目的单价纠纷予以分析,并为解决该问题提供法律上的对策。

1 基建领域项目单价纠纷释义

国家基础设施建设必须经公开设计招标。在招标阶段,业主下发招标文件,并在招标文件所附的技术规范中严格列明各施工项目的范围、材料、一般要求、施工要求、质量检验等内容,承包方根据招标文件的要求在投标文件中承诺施工设备、施工标准以及施工组织方式,并据此在投标文件中详细列明各施工细目的单价。待双方签订施工合同之后即按照承包方在投标文件中列明的施工细目单价予以结算。所谓基建领域项目单价纠纷,是指由于承包方在实际施工中按照业主或监理的指示或因其他原因提高了招标文件所附技术规范或施工图纸上某施工细目的施工标准,从而导致承包方在投标中关于该细目的报价不能准确反映实际施工标准所应对应单价而引发的纠纷。该纠纷产生的实质原因在于,投标文件中的项目施工标准发生了变化,单价却未发生变化,也即在招投标文件以及技术规范中未列明此种情况下单价应否变化以及变化幅度如何确定的条款。

2 施工标准变化引发项目单价纠纷的成因

作为本文分析的引发项目单价纠纷的施工标准变化,其动因主要有勘测设计不够详尽,施工图施工标准难以满足实际施工需求;招标文件中对施工标准未做详细规定,实际施工中业主发文细化施工标准;施工标准的绝对提高。

2.1 勘察设计不周导致的施工标准提高

设计质量对于工程控制起到很大的作用。建设工程施工标准提高,最初始也是最主要的原因就是勘察设计不周。勘察设计是工程施工的前提,合理精确的勘察设计对于减少工程施工标准变化的意义是不言而喻的。但由于在当前国家实行积极的财政政策的背景下,基础设施建设工程往往立项快,可行性研究报告以及投资估算尚未十分精确的情况下即开始进行初步设计招标。该初步勘察设计往往不能精确反映投资估算以及实际施工现场地质情况,在此情况下提高施工标准往往变得不可避免。另外,一些勘察设计单位存在以下问题:1)质量意识不强,标准要求不高;2)违反基建程序,缺少严密组织论证;3)勘察设计深度不够,设计考虑不周;4)保障体系不健全,缺少有效监控等。

2.2 业主细化施工标准导致的施工标准提高

实际施工中经常发生业主或业主通过监理向施工单位下发明确或细化施工标准的情况。这种情况一方面说明业主对基建工程质量的重视,另一方面也说明招标文件以及技术规范中对施工标准的规定不够完善。业主或监理下发的明确施工标准的文件主要是在施工机械的标准以及质量,施工流程,作业规范等方面予以细化,其实这些内容完全可以在招标文件所附的技术规范中予以明确。实际施工中,业主细化施工标准并不必然意味着提高施工标准,业主也往往把细化施工标准理解成是招标文件中施工要求的题中之义;但施工方却有理由认为细化施工标准提高了施工难度,这往往成为施工单位要求提高细目单价的理由。

2.3 施工标准的绝对提高

基建领域工程施工中,经常发生为了保证工程质量,就一些关键部位、关键工序提高工程施工标准的情况,这可称之为施工标准的绝对提高。但对于发生工程施工标准绝对提高时工程细目单价该如何确定缺乏法律或合同规范,因此经常导致施工单位虚报单价的情形,从而引发工程单价纠纷。

3 施工标准变化引发项目单价纠纷的法律对策

针对施工标准变化引发项目单价纠纷的成因分析并结合基建工程单价纠纷的实务,提出如下施工标准变化引发项目单价纠纷的法律对策。

3.1 加强工程建设前期管理,勘察设计力求详尽准确

1)项目立项时,应科学地编制可行性研究报告及投资估算,确保估算符合实际需求,并要求设计人员和业主紧密配合,考虑全面,结构设计合理,计算精确。严格按照批准的设计标准、范围、内容和投资估算进行精心设计,防止随意改变设计方案、提高标准。

2)应确立从事建设工程勘察设计活动的基本程序制度。从事建设工程勘察设计活动,应当坚持先勘察、后设计、再施工的原则。建设工程勘察设计必须严格执行工程建设强制性标准,鼓励采用先进技术、先进工艺、先进设备、新型材料和现代管理方法。规定初步设计文件编制完成后应当向建设行政主管部门申请审查;施工图设计文件编制完成后应当送施工图审查单位审查。

3)应建立施工图审查单位的认定和公示制度及信用档案制度。施工图审查单位应当按照国家规定申请认定,并按照认定的业务范围承揽施工图审查业务。负责认定的行政主管部门应当将其认定的施工图审查单位及其业务范围向社会公示。人民政府建设、交通、水利等行政主管部门应当建立勘察、设计单位和施工图审查单位的信用档案。

3.2 完善并细化招标文件中的技术规范

1)招投标文件中的技术规范条款应尽量将施工机械的标准以及质量,施工流程,作业规范等方面予以细化。业主必须下发细化施工标准时应参照施工单位在投标时的承诺,这样可有效降低发生单价纠纷的概率。

2)建立施工标准量化制度,并规定在招标文件中。实际施工中,业主细化施工标准并不必然意味着提高施工标准,或者即便提高了施工标准其提高的幅度也不必然意味着施工成本的提高。因此,应建立施工标准量化制度,并应将足以引发单价提高的施工标准变化幅度予以明确,且根据实际情况确立施工标准变化幅度对应单价变化幅度的公式在招标文件中明确。施工标准的叙述应尽量采用工程量标准或物理学标准,避免采用机械规格、数量标准,采用工程量标准或物理学标准时既能保证施工达到技术要求,又能避免采用其他标准时施工单位以机械规格、数量、人工等提出提高单价的要求而引发纠纷。

国家基础设施建设工程纠纷既是一个工程学问题又是一个管理学问题,但该问题的解决最终应落实到法律层面。

[1] [美]弗雷德里克.E.古尔德.建设工程管理[M].北京:清华大学出版社,2005.

[2] 周和生.建设项目全过程造价管理[M].天津:天津大学出版社,2008.