关于水利信息化建设项目前期文档编制的思考

曾 焱，季 笠

（1.水利部水利信息中心，北京 100053；2.水利部太湖局水利发展研究中心，上海 200434）

伴随着水利事业的快速发展，水利信息化建设取得了丰硕的成果，成为现代水事活动的重要支撑，成为带动水利现代化的重要力量。以往水利信息化建设项目的立项审批和建设管理基本上是参照水利工程的有关规范在执行，没有专门的水利信息化建设项目立项审批和建设管理方面的规范。由于水利信息化建设项目在建设和管理上与水利工程存在明显差异，在实践中沿用水利工程建设的有关规范存在明显不协调，出现水利信息化建设项目前期工作中的项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告等文档格式多样，内容详略程度和深度不一等现象，增加了项目审查、审批、建设与管理等方面的难度。因此，为规范水利信息化建设项目前期文档的编制，提高水利信息化建设项目立项审批、规范化管理的水平和效率，水利部信息化工作领导小组办公室在《水利信息化标准指南（一）》（以下简称《指南》）的规划与前期工作标准中，安排制订水利信息化规划及水利信息系统项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告编制规范等行业标准，以提高水利信息化建设项目前期工作的质量，保障水利信息化项目建设达到预期的目标。

水利信息系统项目建议书编制规定（SL/Z346-2006）、水利信息系统可行性研究报告编制规定（SL/Z331-2005）、水利信息系统初步设计报告编制规定（SL/Z332-2005）3个技术标准的正式颁布实施，是规范水利信息化建设项目前期文档编制的基本依据。但作为行业技术标准，这3个指导性技术文件仅是文档编制最基础的技术规约，而不是文档编制的指南。在水利信息化建设项目规划、可行性研究和初步设计工作中，具体的技术原则与方法，并不是技术标准能够详细规定的内容，而这些技术原则与方法的应用是否适当与合理，直接关系到前期文档的质量，更是项目成功实施的根本保证[1]。

1 前期工作在水利信息化项目建设中的重要性

由于水利信息化建设主要是围绕满足水利业务的需求，建设或开发各类应用目标的信息系统，因此，通常将水利信息化建设项目通称为“水利信息系统”[1]，水利信息化建设项目前期立项阶段的3个标准也被命名为水利信息系统项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告编制规定。根据水利信息化综合体系，水利信息系统主要包括水利信息基础设施、业务应用及信息化保障环境等。其中，水利信息基础设施指信息采集设施、水利信息网络和数据中心等；水利业务应用指建立在基础设施之上，用于满足各类水利业务应用功能的软件；水利信息化保障环境指水利信息化标准体系、安全体系、建设和运行管理机制、相关政策、投资和人才队伍等[2]。

水利信息系统建设一般可划分为前期立项、实施建设、运行管理3个阶段。

前期立项一般可分为项目建议、可行性研究、初步设计3个步骤。

实施建设一般包括：项目分包、招标与合同签署、条件准备、需求分析与确认、设备采购和安装调试、总体和详细设计、软件开发和测试、系统安装与调试、技术培训、初步验收、试运行、竣工验收等环节。

运行管理一般包括：管理组织与经费的落实、管理制度或办法的制定、运行考核等内容。

前期立项阶段的3个步骤中，项目建议书应依据经批准或审查的水利信息化规划、相关规划或主管部门批复的相关文件等进行编制，是项目立项的依据；可行性研究应依据水利信息化规划、相关项目规划、项目建议书等进行编制，是进行初步设计的依据；初步设计应依据可行性研究报告或项目建议书进行编制，是进行项目建设和下达投资的依据。由此可见，水利信息化建设项目的前期工作关系到项目能否立项，影响到项目的实施建设和运行管理，决定了项目建设成败的关键，对项目建设过程和项目建设成败起着举足轻重的作用。

2 前期工作阶段划分及各自侧重所要解决的问题

从水利信息化项目建设管理的整体来看，“项目建议”、“可行性研究”和“初步设计”分别说明或解决了水利信息化建设项目前期工作中同一问题的3个不同层次。

项目建议阶段主要应说明项目立项的必要性，即解决“为什么做”的问题。主要是根据规划，从提高管理决策水平，发挥工程效益，增强服务能力等方面论证建设项目的重要性和必要性，初步确定项目建设的目标与任务，做出初步的投资估算。

项目可行性研究阶段主要应论证项目建设的可行性，即解决“能不能做”的问题。主要是在初步调查分析的基础上，从现状条件出发，从技术、经济、管理、环境等方面，进一步分析论证项目建设的可行性，并通过多方案比选找到一个最佳的建设方案，并在最佳方案的基础上，进一步明确项目建设目标、规模、功能和投资估算等。

项目初步设计阶段主要是对可行性研究确定的建设方案设计给出技术实现方案，即解决“怎么做”的问题。主要是进一步细化业务需求，从总体结构、系统划分、系统配置、系统集成、分项实施等角度完整地设计整个项目建设的技术方案和投资概算及计划等。

由此可见，3个层次所需应用的技术基本相同，只是解决问题的侧重与深度有差别。

3 前期工作相关标准的运用

3.1 前期工作相关标准的主要作用

《水利信息系统项目建议书编制规定》（SL/Z346-2006）、《水利信息系统可行性研究报告编制规定》（SL/Z331-2005）、《水利信息系统初步设计报告编制规定》（SL/Z332-2005）3个标准均按照《指南》和《水利技术标准编写规定》（SL1-2002）的有关要求制订，重点在于规范水利信息系统项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告的编制，提出各报告的主要内容和深度要求。其主要技术内容包括：报告编制基本规定；报告编制大纲和主要内容；报告编排与印制要求。

项目建议书是依据经批准或审查的水利信息化规划、相关规划或主管部门批复的相关文件等进行编制。主要内容和深度要求是[3]：

1）通过调查现状，论证项目建设的必要性；

2）提出需求，确定项目的建设目标（包括分期目标）、原则、范围、规模、任务、地点和工期；

3）提出项目建设方案，确定建设内容及主次顺序；

4）提出项目实施计划、投资估算和资金筹措方案；

5）提出项目建设、运行维护等管理方案；

6）从技术、经济、环境和社会条件等方面归纳总结项目建设的合理性。

可行性研究报告应依据水利信息化规划、相关项目规划、项目建议书等进行编制。主要内容和深度要求是[4]：

1）对现状和需求进行调查分析，论证项目建设的必要性；

2）确定项目的建设目标、范围、任务和原则；

3）提出可能选择的多种建设方案；

4）综合比选论证，确定项目建设方案；

5）提出建设与运行管理方案；

6）说明建设方案的软硬件配置及相应的配套工程，估算项目投资；

7）从技术、经济、管理和社会条件等方面论证项目建设方案的可行性。

初步设计报告是进行项目建设的重要依据，应依据可行性研究报告或项目建议书进行编制。主要内容和深度要求是[5]：

1）详细描述用户需求、系统建设目标与任务，明确业务处理流程、数据流程和功能、性能需求；

2）根据系统需求分析，设计系统的总体结构；

3）根据系统的组成和技术特点，进行系统划分，并对各组成部分进行设计；

4）根据系统设计，确定系统集成方案、软硬件配置及配套设施；

5）提出项目建设与运行管理方案；

6）编制项目投资概算和实施计划。

3.2 前期工作相关标准一些内容的思考

项目建议书共包括12章，可行性研究报告共包括10章，初步设计报告共包括9章。其中，标注为“*”的内容可根据需要取舍，当篇幅过长时，标注为“@”的内容可单独抽出作为附件。对比3个技术标准的正文可以看出，有些内容在前期工作的3个阶段都会涉及到，下面结合实际工作中的运用，谈谈这些内容在这3个阶段中的侧重与区别：

1）必要性

项目建议书中有一章是“建设必要性”，可行性研究报告中有一章是“项目建设的必要性”。其中：项目建议书要全面阐述项目建设的必要性，必要性是项目建议书阶段最主要的内容；可行性研究报告的必要性是在项目建议书必要性的基础上，重点阐述项目实施后预期能达到的效果等。

2）建设目标与任务

项目建议书中总体建设方案有“总体目标及分期目标”，在本期建设方案中有“本期建设目标”，可行性研究报告和初步设计报告中均有“建设目标与任务”。其中，项目建议书侧重明确总体目标及分期目标的基础上，提出本期项目建设目标；可行性研究报告和初步设计报告则应进一步细化本期建设目标，并具体到每项建设任务的目标。

3）需求

项目建议书中有一章“系统需求”，可行性研究报告中“建设的必要性”中有一节“需求描述”，初步设计报告中有一章“需求分析”。其中：项目建议书的重点是行业发展、管理水平与能力提升、工程效益发挥等方面的需求；可行性研究报告重点在业务管理的具体需求；初步设计报告重点是系统的功能需求、性能需求及实现方式。

4）建设或建议方案

项目建议书中有“总体建设方案”、“本期建设方案”，可行性研究报告有“建议方案”、“方案比选”，初步设计报告中有“实现方案”。其中：项目建议书阶段首先是针对总目标的总体方案，本期建设方案是本期目标的实现方案，是总体方案的组成部分；可行性研究报告是对项目建议书批复确定的建设内容的多个实现方案的比较论证；初步设计是对可行性研究确定的方案进行设计，是技术实现方案。

5）项目投资

3个阶段都有项目建设投资。其中，项目建议书是估算，初步匡算项目各部分的建设投资，不要求非常准确；可行性研究报告的估算是在一定测算依据的基础上，进行各部分的投资测算，准确性比项目建议书的投资概算高；初步设计报告中是概算，在项目建设内容明确的基础上，按照有关定额和规范，进行项目建设投资详细测算。项目建议书和可行性研究报告中预备费的取费可略高一点，为初步设计阶段的微调留点空间。

6）招标方案

项目建议书和可行性研究报告都在“建设管理”中有一节是“招标方案”，初步设计报告中有一章叫“招标方案”。其中：项目建议书这一节为可选项，可以说明项目建设的招标方案原则意见；可行性研究报告的招标方案可做到任务分包；初步设计是招标设计的依据，就应明确整个项目的单项工程划分、招标方式、招标的先后顺利，并说明相应的依据。

7）建设与运行管理

项目建议书、可行性研究报告和初步设计报告都有一章是“建设与运行管理”。其中，项目建议书中明确项目建设主管单位、法人单位和未来系统运行管理的初步考虑；可行性研究中不仅要提出建设管理方案，而且要说明理由，即为什么是由谁来负责建设，谁来负责运行管理等；初步设计中要具体落实分工职责，系统运行经费来源等。

8）实施计划

项目建议书、可行性研究和初步设计中都有项目的实施计划，即工期与进度。其中，项目建议书主要应划分项目实施阶段，并说明大概完成的时间；可行性研究报告中不仅要做出计划安排，还要对计划安排进行说明，对计划能不能完成进行论述；初步设计中则应按照单项工程的先后关系，画出干特图，计划实施更具操作性。

9）效益分析与评价

项目建议书中有一章是“效益分析”，可行性研究中有一章是“效益分析与评价”。原则上可行性研究中对“效益分析与评价”要求更具体更全面。

10）结论与建议

项目建议书和可行性研究中均有一章是“结论与建议”。项目建议书提出原则的意见，可行性研究报告要说明可行性研究论证的结论意见。

4 结语

综上所述，项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告是水利信息化建设项目前期工作的逐步深化，且各有侧重。其中，项目建议书侧重于战略性建议；可行性研究是对战略性建议的研究和论证；初步设计则是针对战略性建议的战术性约定，明确具体什么事情用什么方法做。若有跨阶段编制报告的，前阶段报告中相应的内容都要补齐，比如：若是可行性研究报告代项目建议书，则在可行性研究报告中也要论述项目建设的必要性；若是直接进行初步设计或编制实施方案，则在初步设计报告和实施方案中也应包含项目建设的必要性及多个实现方案的比选和论证等。

水利信息化建设项目前期文档编制的3个标准仅是指导性的技术规范，在充分理解好规范基本要求的基础上，结合不同项目的技术特点和应用需要，应灵活地、合理地运用。当然，3个标准随着在实践中不断的运用，也需要进一步进行完善和修订。

[1] 艾萍，常志华，季笠，等.水利信息化建设项目前期文档编制指南[M].北京：水利部水利信息中心，2007.

[2] 水利部.水规计[2003]456号 全国水利信息化规划[S].北京：水利部，2003.

[3] 水利部.SL/Z346-2006水利信息系统项目建议书编制规定[S].北京：水利水电出版社，2006.

[4] 水利部.SL/Z331-2005水利信息系统可行性研究报告编制规定[S].北京：水利水电出版社，2005.

[5] 水利部.SL/Z332-2005水利信息系统初步设计报告编制规定[S].北京：水利水电出版社，2005.