浅析如何进行水利工程管理费用预算

2010-08-15刘煜

山西建筑 2010年9期

刘煜

0 引言

水利行业是国民经济的基础产业,随着人口增长和社会经济的发展,水资源短缺已制约着国民经济的发展,水利已成为国民经济的命脉。水管单位在普遍缺乏管理经费的情况下,水利工程之间由于地域、环境、规模、管理层次的不同,管理、运行、维护情况相差悬殊。本文在上述基础上,重点对于水利工程管理费用预算问题合理规划分类进行相关探讨。

1 现有水管资金配置方式

水利资金主要包括水利开发建设资金和水利工程管理资金,其配置方式一般由国家经济体制决定,是一个国家、社会和经济发展的必然产物。建国以来,我国长期实行计划经济,形成了一套适合于计划经济条件的水利资金的配置方式。水利工程管理资金是指工程竣工并投入运行后的日常管理经费和保证工程正常运行所必需的养护维修费用。日常管理费用主要包括管理人员的工资、福利、办公、培训等费用,公益性水管单位日常管理费用为一般财政拨款。养护维护费用是为保持工程正常运行达到设计功能而进行的养护费用,计划经济条件下养护维修费用是由国家计划部门及国家和地方水利行政管理部门,主要通过水利工程防汛维修费来实现。计划部门按照各地区、流域水利项目管理维修费上报材料,负责资金安排和下达计划,财政部门按计划部门的计划拨付资金。而养护维修费用的使用,从水管单位报计划,水行政单位审批,计划部门和财政部门下拨的整个过程中,尚无比较科学、规范的标准和程序,没有形成严密的管理体系,水利工程单位对应承担的市场权利和业务模糊,从上报到审批普遍存在着一定的盲目性,各地方的标准、口径不一,缺乏系统性。

2 建立管理资金合理配置体系

按照系统科学的观点,世间万物千差万别,但均以系统的形式存在和深化。整个生态环境、经济体系、水利投资体系,乃至水利造价体系等都构成大小不等、功能各异、繁简不一的系统,系统在自然界、人类社会中普遍存在。水利工程管理资金配置使用也是一个系统,因此该系统的建立要按系统科学的规律,使该系统具有整体性、关联性、目的性和环境适应性等结构与功能。

合理的水管资金配置方式应是计划和市场有机结合的形式[1]。市场经济并不排斥政府宏观调控,市场中有计划,而且水利行业具有资金需求量大、公益性、社会性等特征,因此,政府仍然是水利行业投资的主体。同时水管单位应引进市场机制,推行多种经营,管养分离,提高水管单位的自我生存和发展的能力。国家的水利行政部门仍将负责水管单位,尤其是公益性水管单位资金配置的统筹规划、组织实施、监督检查等规范的活动。

正确合理地对水利工程进行性质分类,是建立管理资金配置体系的首要条件。水利工程按功能的性质,分为纯公益性工程、准公益性工程和经营性工程,三者应实行不同的管理体制。纯公益性工程的管理部门为事业单位,其管理运行维护经费要纳入国家公共财政,经营性工程应根据企业的性质,按市场经济的规则自收自支进行运行管理。而一般水利工程大多是综合性的,既有公益性的,也包括经营性的功能,应合理界定,按收支两条线运转。

推行管养分离,适应市场经济体制下水利工程单位内部良性运行机制[2]。工程管理和维修养护职能分离,维修养护工程可委托给独立的水利工程维修养护单位即物业公司。水管单位和物业公司是合同关系,物业公司可进行其他单位的物业管理和多种经营,独立生存,水管单位也减少了负担。管养分离有助于精简水管单位人员,减少成本,提高效率,专业的物业能提高管养水平。

加强水利工程多种经营,提高水利行业生存能力。在保证公益性水利工程管理资金需要的同时,经营性水利工程应根据自身特点和能力,充分利用其发电、供水、养殖、旅游、种植的优势开展多种经营,在经营方式和制度上加大改革力度,适应市场机制,依水养水,使水利工程早日形成良性循环。

无论是政府拨付水管单位水管资金,还是水管单位向上级单位申请水管资金,以及水管单位向养护施工公司支付费用都需要有标准和定额,否则计划分配的条件下会产生不公平。合理的水利工程管理费用预算体系是建立水管资金配置体系的基础工作,它既要反映地区经济发展的不同,又要反映地域气候、地理等自然条件的差异。科学合理的水利工程管理费用预算体系应划分为全国水利工程管理费用预算规范和地方水利工程管理费用预算规范两大部分。全国规范是按全国行业平均水平制定的标准,主要适用于中央直属水库、水闸及河道等水利工程;地方规范是全国规范的补充,是按各省(市、区)平均水平制定的标准,主要适用于各地方的水利工程。水管资金配置不仅是拨付资金的问题,而是综合考虑水利工程的功能、水管单位的性质、岗位设置、人员素质、国家财政和支付能力、地域的不同、经济状况差异等因素,保证管理资金有效使用的过程。

3 水利工程管理单位费用预算及控制思路

水管单位的工作按任务的不均衡性分为经常性的和间断性的;按完成任务的主体分为自己完成和委托他人来完成;按任务性质分为基本工作和专项工作。水管单位的日常行政管理、技术管理、资产管理等要自己完成且是经常性的基本工作,通过定岗、定员来实现,其费用属于一个单位的基本支出。而水利工程的防汛、养护、修理及其他专项工作,属于间断性或专项工作,可委托他人或需申请专门经费,其费用属于一个单位的项目支出。国务院体改办《关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》中指出:“纯公益性水管单位,其编制内的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护资金中列支。”

根据《中央部门预算编制指南》和《水利事业费管理办法》,结合水利工程管理工作的实际,对水管单位费用的构成进行调整和归并,形成水利工程管理单位经费的预算和控制思路,水管单位根据“基本支出预算编制规定”的内容、取费标准和计算方法,并根据定员结构与人数计算基本支出预算,上级主管部门进行审查和批复。根据《实施意见》精神,将水利工程的日常维修养护划分为养护项目与修理项目。对水利工程设施的巡视、检查、报告以及工程遭受微小破坏的修复主要消耗的是人工费,而材料费、机械费消耗的很少,把这种经常性的工作项目称作养护项目。把工作量较大,材料、机械费消耗多,并且工作量每年变化的项目称作修理项目。基层水管单位一般在汛后进行检查,确定养护修理的项目和工程量(有些项目需要设计),套用定额并计算项目预算,于年底前上报主管部门审查。上报主管部门根据总的养护修理费用和“总量控制、统筹安排、保证重点、严格标准”的原则,对项目的工程量、施工方法、项目预算等文件进行全面审查,批复养护修理预算。水管单位(或代理机构)根据批复的文件,组织力量(或招标)进行施工,一般要在汛前完成。