投标成本价的评定办法探讨

郑永红

《中华人民共和国招标投标法释义》第33条规定：“投标人不得以低于成本的报价竞标。”判定投标报价是否低于成本是评标活动的一项重要内容,但是投标报价是否低于成本很难界定,长期以来,对成本概念的认识不一致,实际工作中更难找到科学、实用的判定方法。本文试图运用会计学、工程经济学的原理,理清成本的概念和组成,找出判定投标报价是否低于成本的方法,用以指导评标工作。

1 概念

1)《招标投标法》中所指成本是企业个别成本,《招标投标法》中的成本,是社会平均成本,还是企业个别成本,有专家认为是社会平均成本,还从马克思主义价值理论的角度进行阐述,认为价格是以货币形式表现的商品价值,商品的价值是凝结在商品中无差别的人类劳动。企业的个别成本不能形成价格,价格形成中的成本是社会平均成本。2)《招标投标法》中所指的成本是投标工程的计划成本。建筑产品是先定价,后生产,投标时,企业的成本并没发生,评标时如何得知其报价不低于自己的成本。即使同一个投标人对同样的项目,由于建设地点、建设时间、政策法规发生了变化,加之市场变化等不可控因素的影响,企业历史上形成的实际成本都难以代表未来工程将要发生的成本。投标报价中的成本只是企业根据其类似工程的历史成本作出的估算,是一种预期,存在一定的不确定性。3)成本是特定对象的耗费,不是企业一个阶段内经营成本的平均。工程成本即施工企业用于工程施工和管理的一切费用的总和,分为直接成本和间接成本两部分。不论直接成本还是间接成本都是归集到具体建设项目上的费用。会计学观点也认为“成本总是针对特定对象或目的的,是针对一定的产出物计算归集的”。整体企业的财务状况不代表企业在某个项目的盈亏状况,评判要以具体的项目为对象,不是以整个企业为对象,对企业财务状况的评审是资质审查阶段要做的工作,也不是评判投标工程成本的标准。另外,会计是以一年为一个核算期,建设工程工期难以与其一致,跨年度的工程其盈亏与否难以在当年的会计核算中反映。某一年度的盈亏不是真正的盈亏,应以项目的整个建设期为单位核算。4)成本是可以预测的。拟投标工程成本可以根据企业历史经验数据,用统计学的原理进行定量预测。但成本预测除了定量分析企业历史经验数据、考虑企业生产力的发展因素外,按管理会计学的原理,成本还与产量相关。成本预测的复杂性也说明了成本预测的可知性、可控性。5)投标报价的可竞争性及成本合理性。工程造价包括成本、利润和税金。税金是国家规定缴纳的部分,不能竞争。利润可以为零。零利润状态下企业也是有利可图的,因为企业计提了固定资产折旧(如机械使用费中的折旧费),摊销了待摊费用。企业虽然在投标项目上没有挣到钱,但项目为企业分摊了固定资产的投资成本,有净现金流入,使企业收回了前期投资。但零利润必然损害企业发展后劲,不是长久之计。6)不低于成本报价的判定。原国家计委政策法规司、国务院法制办财政金融法制司编著的《中华人民共和国招标投标法释义》对第33条的解释是：“本条所指的成本报价要考虑社会的平均成本和企业承包的个别成本。这是判定投标报价是否合理的基本依据。”它从法理上认定了用社会的平均成本判定报价不低于成本的方法。

2 现行的做法及思考

多年来对这一问题讨论较多,但真正付诸实践的很少。将企业的个别成本与社会成本水平比较,低于社会平均水平的一定范围即判定投标价低于成本。关键是这一范围很难确定,判定的程序和方法也难以把握。最早将判定方法制度化、标准化的是广东佛山市顺德区。该区建设工程造价师协会于2003年制订了《关于评定“建筑工程市场报价低于成本”作业指引》,大体规定如下：主要工程材料消耗量应等于定额消耗量,周转性材料的消耗量以定额消耗量下浮20%为限,人工消耗量以定额消耗量下浮10%为限,机械台班消耗量以定额消耗量下浮25%为限,此外对人、材、机的单价也划出了一定的范围。如投标报价低于以上标准,则视为低于成本。2004年,该《作业指引》修订为《建筑工程经济标不低于成本评审办法》,修订后的办法不再评判消耗量和生产要素的价格,而是评判投标人的综合单价,将所有投标人综合单价的报价按一定条件算术平均后乘以预先给定的下浮率,然后再换算入评审对象的人、材、机单价,将新产生的综合单价作为评判的标准。若投标报价中的综合单价低于这一标准,则该清单项目被判为低于成本。将所有低于成本的清单项目的合价相加,其低于标准值的那部分如大于其利润,则判定该报价低于成本。该《办法》的实质是将各投标人的平均消耗量作为评审标准。其理论基础与2003年的《作业指引》一致。

近年来,实践中还有另外一种探索,即用投标企业上一年度的企业“损益表”和“资产负债表”来评价企业的个别成本,进而确认企业的报价是否低于成本。这种办法也有缺陷,首先比较对象是错误的,如前所述,成本是特定对象的耗费,不是企业一个阶段内经营的平均成本。整体企业的财务状况不代表企业在某个项目的盈亏状况。其次,成本的时态也是错误的,招标法中指的成本是计划成本而不是历史成本,计划成本更注重预期,企业历史上形成的成本并不代表企业的未来成本。

3 困境

《招标投标法》规定“不低于成本价投标”的目的有四点：避免低价损害质量,维护招标人利益,防止过度竞争,维护投标人利益,避免损害合理报价者的利益;与《价格法》《反不正当竞争法》等法律法规保持一致。

从长远来看,随着市场体制的进一步完善,我国最终会与国际接轨,实行最低价中标。因为竞争是企业正常的市场行为,竞争初级阶段的最有效手段就是价格。建筑产品不同于其他商品,单位工程造价高、工期长,施工企业难以有雄厚的财力“低价倾销”,低于成本的竞争也只会是饮鸩止渴,最终会失去发展的后劲而被市场淘汰。如果以保护合理报价者的利益为由限制低价,则有保护落后的嫌疑。另外,低价也不是低质量的必然结果。

4 探讨

1)对报价是否低于成本的评审其实是对成本真实性的评审。工程造价由成本、利润和税金组成。投标报价=成本+税金+利润。税金由国家强制征收,不能竞争,只要利润不小于零,投标报价就不会低于成本。因此,评标时只要评审利润是否小于零即可,但这一推断是建立在企业信用的基础上。2)企业定额就是企业单位生产成本的真实反映。企业定额是施工企业根据自身的专长、技术装备、采购渠道及管理水平等所规定的为完成工程实体消耗的各种人工、材料、机械和其他费用的标准。企业定额编制时结合了历年定额水平,考虑了本企业实际情况,兼顾了企业今后的发展趋势,实行动态管理,能够真实地反映企业生产成本。而且,企业定额也是企业生产管理的规范性内部文件,具有严肃性,是企业对自身成本最好的证明材料,所有的公式和推理都没有企业定额来得直接和真实。3)询标是必不可少的阶段。不论是用社会平均值的一定限值作为判定标准还是用企业定额作为判定标准,都不能最终判定报价是否低于成本,需要给投标人申辩的机会。因为采用平均值下浮的办法时,下浮率对特定投标人而言可能有一定误差;另外投标人的企业定额也不是一成不变的,有不断改进、提高、自我完善过程。用判定标准判定的结果只能是专家的一种质疑,只有通过询标才能最终定性。

现阶段,对报价是否低于成本的判定还有一定的困难,引导、帮助企业编制企业定额,进一步健全企业信用体制建设,规范企业的市场行为才是治本之策。

[1] 乔 军.工程造价控制的研究[J].山西建筑,2008,34(8)：271-272.