区域水利规划工作要点

吴海亭

(江苏省连云港市水利局 江苏连云港 222004)

1 引言

水利规划是水利工作的基础,是水利发展的龙头,是加强水利建设、管理和运用的依据,其基本任务是根据国家有关规定和水利发展基本目标,考虑经济社会各方面对水利的要求,研究水利现状和特点,探索自然规律和经济规律,从长远、全局、战略的角度,提出在合理开发利用和保护水资源、防治水旱灾害以及加强行业和能力建设等方面的总体措施和安排。水利规划工作抓的好,可有效引领和推动水利事业科学发展、和谐发展,促进水行政主管部门依法履行社会管理和公共服务职能,使水利为经济社会发展和民生改善提供持续的、优质的、更加突出的基础设施保障和支撑。通过参与地方水利工作编制和实施管理,笔者认为区域水利规划工作应注重:实现一个目标,体现两个要求,处理三个关系,解决四个问题,强化五个保障,服务六个领域,把握七个阶段。

2 区域水利规划工作要点

2.1 实现一个目标

加强水利规划体系建设,保证其系统性和关联性,使各类综合、专业和专项规划以及水利发展规划等有机融合,使规划成果结构完整、体系健全、相互呼应,达到层次分明、类别齐备、互补互济、协调衔接,即避免重复投入,又保证体系科学,是区域水利规划工作的重要任务。地区间自然条件和社会经济条件的差异以及发展定位、发展战略的不同,决定了区域间规划侧重点的不同,规划体系需把握好地区的主要矛盾和次要矛盾。

2.2 体现两个要求

2.2.1 体现科学发展观

应将 “以人为本,全面、协调、可持续”的科学发展观、资源节约和环境友好的生态文明以及社会主义和谐社会等发展战略,贯彻落实到水利规划工作中去,从规划层面指导区域水利建设和发展。

2.2.2 体现治水新思路

区域水利规划工作应践行 “从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变”的治水新思路,遵循人与自然和谐、河湖生态健康、水资源永续利用的理念,坚持保障经济与改善民生相结合、城市水利与农村水利相统一、地区水利发展相协调的原则, “全面规划,统筹兼顾,标本兼治,综合治理”,努力实现江河安澜、山清水秀、水资源供需平衡的规划目标。

2.3 处理三个关系

2.3.1 与经济社会的关系

(1)区域水利规划应针对地区水利现状及经济社会发展对水利的要求,研究提出规划目标、总体布局、对策措施及实施方案。通过需求分析,理清水利社会管理和公共服务的全部领域,针对制约发展的水利薄弱环节和关键问题,研究确定水利发展的布局、步骤和重点。

(2)支撑和保障地方经济社会发展及民生改善,同时约束和指导经济社会活动,是区域水利规划需要处理好的根本性问题。

2.3.2 与政策法规的关系

(1)水利规划要根据国家法律法规和方针政策,以及有关技术规范、规程和标准等进行编制和管理。

(2)作为公共政策的组成部分和法规体系的有益补充,规划是政府依法进行经济调节的工具和履行职责的依据,是规范和约束社会行为的 “第二准则”,对于有效配置公共资源、协调社会经济和生态环境问题、实现政府发展战略目标等具有重要作用。

2.3.3 与上位规划的关系

(1)区域水利规划服从流域水利规划,水利专业规划服从水利综合规划,水利专项规划服从水利综合规划和专业规划。

(2)水利规划要与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划相衔接,与相关行业规划相协调。

2.4 解决四个问题

2.4.1 提高防洪除涝安全标准

(1)防洪除涝是保障国计民生安全的首要大事,而防洪保安是水利规划需要解决的主要问题。防洪规划应根据规划区域发展规模,确定相应的防洪标准等级目标,并针对现状存在问题和差距,提出增强防洪除涝能力的规划措施。

(2)防洪和除涝不可分割,一般 “一并研究、分别解决”。

2.4.2 增强水资源保障水平

水资源的合理配置和供给保障是经济社会发展的关键性支撑条件。应以 “开源”为主,结合节约、保护、利用和管理,从水量、水质和供水保证率等方面,提出满足城乡生活、农业灌溉、工业生产、交通航运、生态保护等用水需求的合理布局和措施安排。

2.4.3 改善水生态水环境

加强水资源的节约和保护,改善水生态、水环境,是建设资源节约型和环境友好型社会,贯彻落实科学发展观的重要任务。应科学构建水资源节约保护和有效管理体系,促进水资源的持续利用,提高水资源水环境承载能力和节水型社会建设水平,遏制生态环境恶化趋势,推动水土保持和重点地区生态修复,实现水资源开发利用和经济社会发展与生态环境保护的相互协调。

2.4.4 提升水利自身发展能力

不断推进行业建设,增强水利自身发展能力,是水行政主管部门有效履行社会管理和公共服务职能的前提和保障。应完善水利规划体系,通过加大依法行政力度,深化水资源管理和水管单位体制机制改革,加强水利科技和人才队伍建设,提高水利现代化和信息化水平,强化部门管理,打造水利文化,拓宽水利社会管理领域等规划手段,不断提升水利自身发展能力。

2.5 强化五个保障

2.5.1 组织保障

要高度重视水利规划工作,组建专门机构负责水利规划编制和实施管理,保证规划工作的延续性和继承性。

2.5.2 人才保障

加强水利规划人才队伍建设,合理匹配专业结构,保证专业需求。加强学习培训、调查研究和沟通协调,开阔思路视野,强化工作责任心,增强综合素质和创新能力。

2.5.3 投入保障

(1)水利规划具有很强的公益性特征,其实施需要政府财力投入作保障,集社会力量协作实现。

(2)对于规划编制和前期研究等工作,需维持相对稳定的投入水平。

2.5.4 制度保障

建立健全规划管理制度,明确权责、完善程序、制订措施、规范行为,提高规划工作的依法行政水平。

2.5.5 配套保障

开展水利规划编制和实施管理工作,需要基础资料、规范规程、办公设施、研究设备、交通工具等必不可少的工作条件。

2.6 服务六个领域

2.6.1 改善民生

水安全、水资源和水环境,事关人民群众的切身利益。坚持科学发展观,就是要求水利规划要以人为本,不断满足人民群众对防洪、饮水和生态安全的基本需求,与水相关的人居环境和水文化等方面的精神需求,以及优质高效的水利服务需求,重点解决防洪安全和饮水安全问题,改善人民群众生活生产条件。

2.6.2 保障和支撑经济社会发展

水是基础性的自然资源和战略性的经济资源,水利是国民经济的重要基础设施,是实现可持续发展的重要物质基础。解决好经济社会发展中的重大涉水问题,除害、保安、兴利是水利规划工作的重点。区域水利规划既要不断满足经济社会发展对防洪、供水、灌溉等方面的需求,还要提供水资源和水环境基本的承载能力,维系河湖健康,促进水资源的可持续利用,支撑和保障经济社会的可持续发展。

2.6.3 服务重大发展战略布局

(1)区域水利规划是特定自然条件和社会经济条件下,一段时期国家宏观发展战略与政策、地区经济社会发展需求、水利技术和发展水平的集中体现。服务国家和地区重大发展战略布局调整,始终是规划的主导。

(2)加强水利规划编制和管理,开展重大项目前期论证,在保障实施重大发展战略的防洪安全、供水安全的同时,保护好区域的生态安全,促进水资源的可持续利用。

2.6.4 规范和约束社会行为

(1)水资源的有限性和不可替代性,决定了水资源和水环境承载能力有限,构成了对经济社会发展布局、发展规模及发展水平的硬约束。通过规划控制,划定功能区,划清空间界限,避免无序开发,符合科学发展观的要求。

(2)在统筹编制和实施水资源综合规划、防洪规划时,要强化规划的社会管理内容,实行规划同意书制度,充分发挥规划在规范和约束社会行为方面的作用。

2.6.5 促进社会主义新农村建设

服务社会主义新农村建设,推进农村水利设施体系完善,是民生水利的重要内容。要抓紧完善和实施农村饮水安全、灌区节水改造、泵站更新改造、县乡河道疏浚、村庄河塘整治等规划,为保障农村防洪安全、饮水安全和粮食安全打好规划基础。

2.6.6 加快水利自身发展

加快水利自身发展,是水利规划目标之一。规划措施主要有三方面:一是通过加强水利基础设施建设,提高防洪保安、水资源配置和水环境保护的能力,消除制约经济社会发展和民生改善的薄弱环节和不安全因素,促进水利部门充分履行职能;二是通过深化行业自身建设,坚持依法行政,健全涉水公共事件应急预案等,增强水利发展综合实力,维护水利良好形象,提高水利的社会地位和影响力;三是通过建立水权分配、河流纳污总量控制、洪水风险管理等制度,拓展和丰富水利内涵,提升水利社会管理水平。

2.7 把握七个阶段

水利规划一般分为前期研究、任务立项、工作大纲、规划编制、审查报批、规划实施及规划修订等七个阶段。在充分把握好各阶段工作的基础上,需重点把好规划编制、审查和实施关。

2.7.1 前期研究

通过调查、分析,开展水利与经济社会发展适应程度、工情水情变化及其影响分析等专项前期研究,充分论证规划编制的必要性与可行性。

2.7.2 任务立项

(1)编制规划任务书后报批立项,并据此开展规划编制工作。

(2)任务书提出规划缘由和背景依据,明确规划指导思想、原则与规划定位,提出规划范围、水平年、目标、任务、规划内容与成果、编制组织方式与完成时间等,估算编制工作经费。

(3)区分主要任务和兼顾任务,理清相互关系,结合自然存在和社会需要,合理确定任务安排,做到有的放矢。

2.7.3 工作大纲

(1)大纲由规划编制承担单位按照批准的立项报告提出并经评审认可,是规划编制的指导文件。

(2)大纲需阐明规划背景与工作基础,细化规划任务与内容要求,明确技术路线和研究方法、规划成果深度要求及成果形式、工作组织与分工、进度计划与质量保证,提出经费预算。

2.7.4 规划编制

(1)规划编制承担单位应深入开展调查研究,收集和核实基础资料,遵循自然规律和经济规律,注重采用新技术、新方法,进行多个规划方案的比选和综合论证,加强技术把关和成果协调,严格质量控制,保证工作进度。

(2)在区域水利规划工作中,对前期研究、任务立项、工作大纲阶段的划分并不明显,一般可纳入规划编制阶段。

2.7.5 审查报批

(1)为保证规划成果质量,对各个阶段的水利规划成果,要组织专家咨询或技术评审,并听取和征询社会公众意见。规划征求意见稿形成后,应区别不同情况,征求有关水行政主管部门、行业主管部门和地方人民政府的意见,涉及流域治理的征求流域管理机构意见。在广泛听取有关方面意见和技术评审的基础上,由规划编制承担单位修改形成规划送审稿。

(2)为保证规划的合法性,应向政府或者其授权审批部门报送规划送审稿,并协助做好意见征询和规划审查。规划经征询和审查后,由规划编制承担单位修改形成规划报批稿,报规划审批部门批复。

2.7.6 规划实施

(1)对经批准的水利规划,要制订规划实施方案或具体实施计划,对规划确定的目标任务、对策措施等进行分解细化组织实施,并加强对规划实施过程的跟踪、管理和监督检查。

(2)严格实行规划同意书制度,据此指导建设开发项目审批。水工程建设项目、涉水建设项目和开发利用水土资源的活动,应遵守或符合经批准的水利规划,对不符合或者违反水利规划的,不予行政许可或依法制止和查处。

2.7.7 规划修订

(1)区域水利规划应根据实际需要或上位规划的修订,按照有关规范要求,适时组织修订。修订前,组织有关部门和专家对水利规划的实施情况及适应性等进行评估,评估结论作为规划修订依据。

(2)需调整原规划目标或对原规划总体布局、骨干工程规模和重要对策措施等作重大变更的,可重新编制规划。其他一般性变更,可采用专项补充的方式,变更后纳入原规划。

(3)规划的修订、变更等,报原批准部门批准或备案。

3 结语与建议

(1)在水利发展面临众多新的机遇、任务和挑战的情况下,与时俱进地抓好区域水利规划工作,是摆在地方水行政部门面前的重要任务。明确并把握好区域水利规划工作措施和要点,对于有效开展规划编制和管理,顺利实现规划目标,具有重要意义。

(2)目前,省、市水利规划体系日趋完善,县级水利规划工作还比较欠缺,特别是现有规划基本上是以流域和区域管理为基础、以市为主要单元编制和实施的,在满足县域经济社会发展要求方面还存在许多不足,故随着 “强县扩权”进程的不断深入,亟需对现有各类规划进行相应的修改和调整,在统筹部署区域规划工作时,适度突出县级水利规划的单独性,进一步加强县级水利规划工作,促使其尽快完善并形成体系,并将之作为对县级水利部门进行宏观管理和监督检查的重要依据。

1 叶健.关于江苏水利规划工作的几点思考 [J].江苏水利,2008(4):14-16.