浅析小城镇建设中的土地利用问题

王 恒 谷延霞

0 引言

十六届五中全会推出了推进社会主义新农村建设的重大历史任务。逐步改变城乡二元化经济结构体制，坚持以城乡统筹发展来推进社会主义新农村建设，是如期实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，也是我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。破解二元结构，促进城乡统筹发展必然涉及“城镇化”。城镇化进程中城镇数量的增加以及规模(包括人口、用地规模)的扩大都直接影响着城镇用地的增长[1]。目前小城镇建设进程中的各种用地之间的矛盾是客观存在的。所以如何正确引导、合理规划、节约有限的土地资源、正确处理好小城镇建设中的用地问题，已经成为当前需要解决的突出问题。

1 城镇化带来的土地利用优势

1.1 城镇化加强了土地的集约利用度

小城镇的集聚效应使得土地的合理利用、集约程度得到提高。通过发展小城镇，吸引农村人口向小城镇转移，并村定点，可以节约大量农村宅基用地。随着经济特别是城镇化的快速发展以及人民生活水平的提高，再加上经济发达地区对建设用地需求的强烈愿望以及政府的大力倡导，农民进城的愿望也相当强烈，城镇化发展的力度加大，土地的集约利用度得到了加强。

1.2 城镇化优化了城乡用地布局结构

小城镇的发展使格局零乱分散的乡镇企业向工业小区集中，众多配套的基础建设得到共用，基建成本大幅度降低，关键是一定程度上节省了大量的建设用地。据调查，乡镇企业相对集中。连片开发后，可以节约5%～10%的用地和10%的基础设施资金。

2 小城镇建设用地现状及存在的问题

近几年来，随着工业化、城镇化进程的加快，乡镇企业异军突起，小城镇得到了迅速发展。与此同时，也出现了耕地锐减、用地效益低等现象。据调查，大部分小城镇发展都是在扩大城镇建设用地数量的基础上进行的，而且在这些小城镇新区中，大部分都是通过征用小城镇周围的优质耕地而建成的，由此造成了小城镇发展中的土地利用的许多问题。

2.1 用地粗放，盲目扩张

由于缺少有效的节约用地和合理的调控、约束手段，小城镇土地长期不能作为一种重要的经济资源来对待，过多的采用粗放式外延扩张的用地模式，不合理占用和浪费土地现象十分普遍，出现了多征少用、多占少用、早征迟用，甚至不用、占而不用、好地劣用的粗放型用地模式，极大地浪费了土地资源。这种只进行外延平面的扩张，忽视内涵立体地综合开发与利用的土地模式，使小城镇建设用地总量和人均水平都有较大幅度的提高。

2.2 用地结构不合理，土地利用效率低

小城镇各类用地应有一个合理的结构比例。按照我国现行规定，建制镇属于“城市”的范畴，其规划指标一般参照城市执行。建制镇以外的小城镇一般按照GB 50188-2007村镇规划标准[2]执行。据有关资料显示，我国某些小城镇现状用地中，居住用地约占 60%，公共设施用地约占9%，生产性用地约占70%，道路用地约占11%，绿地约占2%，其他为空闲、坑塘等。从这个结构看，公共设施用的和生产用地占的比例偏低，居住用地偏高，绿地太少。一定的用地结构反映了一定社会经济的发展水平，即从发展的眼光看，一些公共设施还不够完善，工业生产落后，生态环境较差，与可持续发展相差甚远。

2.3 乡镇企业分散，用地浪费

长期以来，城乡分割的二元体制严格地将大量农民限制在农村，“离土不离乡”的乡镇企业应运而生，乡镇企业进入城镇。所有制分割使得集体办的乡镇企业在发展中乡办乡有，村办村有，各自在其范围内布置企业，直接造成了乡镇企业过度分散。这种分散布局增加了乡镇企业对道路、供电、供水、供气等基础设施占地的总体需求。据有关专家调查测算，由于分散建设这个主导因素，乡镇企业人均用地比城市企业多三倍以上，这无疑加剧了土地浪费。

2.4 小城镇建设用地秩序紊乱

随着小城镇经济发展，招商引资逐渐成为衡量一个地方的政府能力的标志。许多地区依靠各种优惠政策，尤其是土地的使用权，纷纷引进外资。外资企业大规模进驻，盲目铺摊子、上项目，不考虑其规划和建设水平的高低，土地任其粗放利用，不加节制，导致大量优质农田被蚕食，耕地大面积丧失。与此同时，一些地方对土地资源保护不够重视，对中央严格控制建设用地供应规模不理解、认识不统一，通过经营性用地拍卖，支撑了其土地财政，成为地方政府收入的主要来源。

2.5 小城镇基建用地量持续攀升

小城镇建设初始阶段，由于缺乏科学完整的区域指导体系，导致每个镇区都形成一套小而全的设施，极大的降低了土地资源的利用率，造成集聚效应和整体优势难以发挥。据统计目前全国农村建设用地的总量约1 800万 hm2，5倍于城镇建设用地，而且分布零散，“空心村”大量存在，土地利用较为粗放。

3 小城镇建设中的土地利用策略

3.1 搞好小城镇建设用地规划

小城镇建设要求合理布局，科学规划，体现特色，规模适度，注重实效[3]。小城镇建设并不是遍地开花，而是要有重点的发展。在规划编制和实施过程中，土地管理部门和规划管理部门应通力合作，加强沟通和交流，并可通过制定科学的土地利用规划、小城镇建设规划和住宅修建规划，合理地进行功能分区，严格控制分散建厂和分散建房，充分发挥城镇建设用地的集聚效应，节约用地。

3.2 严格控制土地供应量

要着眼于城镇存量建设用地，鼓励小城镇挖掘潜力，加强旧镇改造，进行土地整理，提高新城镇存量土地利用率。为此，在实施土地利用总体规划过程中，应编制和执行好土地利用年度计划。土地利用年度计划是依据土地利用总体规划，对计划年度农用地转用计划指标、耕地保用量计划指标和土地开发整理计划指标等的具体安排[4]。

3.3 清查整顿小城镇发展的超标土地

在土地利用中，积极推行工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中的“三集中“政策，可以缓解土地供需矛盾，减少不必要的占用土地。对于超标的土地，应制定相关条款，增加数额较大的用地费用，既可控制后续发展，也有利于退地整顿。

3.4 挖掘小城镇现有建设用地的空间拓展潜力

小城镇土地是有限的，但开发的潜力和空间却是无限的。对于建设使用土地可采取适当引导管理措施，以达到“极限利用”的目的。强调土地的空间开发，改变当前平面化开发为地下、地面、地上三级垂直开发，引导中小企业的建设使用标准厂房，而不是单独供地，使每平方公里的投资强度日益提高。

3.5 提高小城镇土地利用整体效益

长期以来，考核一个城镇，一般所用的经济指标是总量指标，很少考核土地的利用效益，因此，建立同土地相联系的评价和考核的指标体系应该提到议事日程。通过产业合理布局，提高小城镇土地利用效益，促进小城镇节约土地。

发展小城镇要从土地资源的实情出发，搞好土地利用总体规划，合理确定小城镇建设用地总规模和布局，为城镇体系规划和城镇建设规划提供扎实的基础。要按照新的中华人民共和国土地管理法的要求，实行严格的土地用途管制制度和土地日常使用制度，在小城镇建设的每一环节上都坚定不移地把“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策落实到实处。

[1] 沈道奇.中国土地问题研究[M].合肥:中国科技大学出版社，1998.

[2] GB 50188-2007，村镇规划标准[S].

[3] 刘亚臣，汤铭潭.小城镇规划管理与政策法规[M].北京:中国建筑工业出版社，2004.

[4] 王明祥.江苏省实施征地制度改革的思考[J].中国土地科学，2003(17):20-24.