集体林权制度改革中存在问题及解决对策

刘秋梅

（山西省石楼县林业局， 山西 石楼 032500）

自20世纪80年代以来，我国各地都对集体林权制度改革进行了试点。为了不断巩固完善改革成果，对集体林已经初步建立起“产权归属明晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监督服务有效”的现代林业产权制度，但是还必须通过深化改革、完善政策、健全服务、规范管理，才能逐步形成集体林业良性发展机制，以实现森林增长、生态改善、农民增收、林区社会和谐目标。现就集体林权制度改革存在问题及解决对策提出建议，供参考。

1 集体林权制度改革历史

改革开放以来，全国各地先后实行过多种形式的集体林经营体制改革，20世纪80年代初期，推进“林业三定”，即稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制，还发放了林权证，使集体林的法律地位得到确认和巩固。20世纪80年代中后期，一些地方实行“分股不分山、分利不分林”的林业股份制改革，使得群众耕山有权、养山有利，极大地调动了林农的积极性，一度兴起林业发展的新高潮。从90年代末开始，一些地方实行山林拍卖，将集体山林承包给大户经营。21世纪以来，各地开展集体林权制度改革试点，其改革核心是落实“四权”，即促进所有权、经营权、处置权、收益权全面落实，使林木所有权和林地使用权在承包期内可以抵押、流转和继承；实现还山于民、还权于民、还利于民，调动了农民积极性。

2 集体林权制度改革中存在问题

2.1 思想认识问题

集体林业产权制度改革是农村改革工作的延伸，它涉及很多方面的利益主体。集体林权制度改革涉及面广，政策性强，需要争取大多数人参与进来，其关键在于人们对这项工作的认识程度，尤其是各级领导干部的认识程度。以各地改革试点经验分析来看，由于涉及利益关系，有部分干部认为搞不搞产权改革没必要，存在着一些畏难情绪；也有些干部（主要是村干部）认为给村民发了林权证不利于今后建设而不支持林农申请林权登记；还有的群众对林权证的作用认识不到位，导致认为有承包合同（或土地承包证）没必要再申办林权证。这些认识，严重影响了集体林权制度改革的深入和林权证的发放。

2.2 林业用地认可及地类界限区分

一是林业用地与农业、水利、交通、铁路、城建用地呈交叉状态。由于部门利益，有的利用规划超出实际需求，而现今的林业用地很难被认可。二是农民在自主经营的土地上种植的树木，实行林粮间作，其土地性质主要是耕地，地类很难变为林业用地。三是林地保护利用规划确认林地后，宜林地能否成为有林地（二轮土地承包时规定农民在承包地上自主经营），可能造成有地无林即永远是规划宜林地。

2.3 产权关系不明晰

已经实行“林业三定”的地方，山林权属纠纷不断。由于当时时间紧、工作粗，造成许多界限不清，有山无证，有证无山，证山不符；也有的地方为了鼓励造林，甚至打破“两山”（自留山、责任山）界限，实行“谁造谁有”，实际造成“谁占谁有”，导致山林权属更加复杂，权属纠纷不断出现。

实行“分股不分山、分利不分林”的地方，林农的股权虚置化。当时虽然成立了村林业股东会，但实际上与村委会是“两块牌子、一套人马 ”，股东会的经营决策、收益分配等受村委会控制，林农个人权益得不到保障。所有一切都是村干部说了算，“股份林”实际上成了“干部林”，由此带来干部徇私舞弊，群众意见很大。

实行山林拍卖的地方，多数林农失去经营山林的机会。由于多数林农经济实力有限，有些地方还存在暗箱操作，低价发包给大户，甚至由集体经济组织以外的投资者经营，当地有经营山林意愿的群众也得不到经营权。当前，林木市场价格不断上涨，山林经营效益日益显现，农民与大户之间的矛盾不断升级。

2.4 经营机制不健全

一是林农和股东会领导成员素质普遍偏低，大都是没有经过任何培训的农民，严重缺乏林业生产经营管理的必要知识。二是制度机制不健全、有章不循的现象十分突出。在生产经营和财务管理上，均缺乏有效的约束和监督机制，甚至出现违章违纪事件。三是林业承包合同不完善。跨入21世纪后，为加快林业发展，国家和地方出台了“谁造林、谁所有、谁受益”的政策。在植树造林工作中由于缺乏规划设计及监督管理机制，村民在集体土地（闲散地、荒山、荒沟）上滥栽乱种、抢栽抢种；在社队解体时发包给村民管理的集体林木林地，大部分是采用家庭承包的形式，没有签订承包协议；在20世纪80年代后期林地林木承包过程中，大部分与集体签订承包合同，其合同的形式、内容、程序均不够完善，甚至有的只是一句话，根本无合同。这些问题如果不及时解决，极易引发纠纷和矛盾。

2.5 森林资源流转与监管制度尚未建立

林业经营投资周期长，经济效益收效慢。当林业经营者财力物力不足，而又无法筹措资金时，势必影响经营效果。盘活活立木市场、林权证抵押贷款，可以使经营者利用自己的资源财富，筹集资金用于林业生产，因此，加快森林资源的流转是形势所迫。但现有法律法规对流转程序、范围、资产评估、行政监督管理等可行性问题，没有作出具体政策规定。

2.6 林业政策法规相对滞后

林业政策法规的制定和出台可以指导和规范林业建设行为，解决林业发展中出现的问题，为林业发展提供法律保障。由于没有森林资源流转法律法规，无法盘活活立木市场，造林者营林资金匮乏，导致林业投资不足，影响林木生长，林农近期得不到收益，使经营者失去信心。各地对林业承包合同在程序、内容上及造林地的地类变更等方面存在的问题是共性，应该对这些问题用法律法规的形式予以明确，以增强可操作性。

3 集体林权制度改革对策及措施

3.1 加强领导，落实责任是保证

集体林权制度改革是政府行为，不是部门行为。各县必须按照“县级直接领导、乡（镇）负责组织、村组具体操作、部门搞好服务”的工作原则，落实“主要领导亲自抓、分管领导具体抓、部门积极配合”的责任制，把该工作列为各级领导干部年度考评的重要内容。要明确各有关部门的职责，真正做到各司其职、各负其责。把从事集体林权制度改革工作人员的职责与任务、质量挂起钩来，使之能够切实负起责任。同时，要做好责任落实跟踪检查，确保工作顺利进行。

3.2 制定方案，规范程序是关键

集体林权制度改革政策性强，涉及面广，工作难度大。县、乡、村各级组织必须按照国家和省、市的集体林权制度改革意见及有关政策法规，结合本地实际制定切实可行的工作方案，明确完成时间、工作步骤、责任单位和责任人，逐级签订目标责任书，督促乡（镇）、村切实抓好该项工作，并落实到位。具体规范操作程序为：调查摸底——制表绘图——宣传发动——制定方案——表决通过——公开招标——签订（完善）合同——分工负责——申请登记——审核手续——现场勘察——出榜公告——输入微机——颁发证件——验收存档等。全部工作必须按照程序严格规范操作，特别是在公开招标阶段，做到公开张贴招标全过程，保证群众知情权，确保招标工作公平、公开、公正。

3.3 宣传发动、培训骨干是前提

充分利用广播、电视、报纸、宣传车、版报、标语等宣传手段，大张旗鼓地宣传开展集体林权制度改革的目的、意义、原则、方法和政策规定，使广大群众成为集体林权制度改革的明白人和主人。同时，要召开村委会、村民小组会、村民大会向林农广泛宣传集体林权制度改革的具体程序、方法，让广大村民切实认识到集体林权制度改革关系到自己的切身利益，自愿参与到该项工作中来。县、乡、村、组四级干部要深入农户，发放宣传资料，做到家喻户晓，人人皆知。

省、市、县各级林业主管部门要举办集体林权制度改革培训班，组织培训技术人员和技术骨干。县、乡林业部门人员在参加县、市培训班学习的基础上，认真学习领会精神，掌握集体林权制度改革的各项操作规程和程序。并要分赴乡、村、组深入到农户中，逐级开展集体林权制度改革操作程序、外业勘界勾图、林权登记造册等全程技术培训，为乡（镇）、村、组培训技术人员。

3.4 因地制宜、合理操作是根本

因地制宜结合实际把集体林权制度改革与创新林业发展机制有效结合起来，在充分考虑立地条件和资源状况基础上制定各村组集体林权制度改革方案，确保方案科学合理。工作人员必须严格按照国家政策、技术标准、方案深入实地，做好工作。

一是确认林业用地，确定集体林权制度改革范围及具体地块；二是汲取“林业三定、股份制改革、大户承包”等经验教训，在试点的基础上，解决好历史遗留问题；三是脚踏实地开展外业区划勘界工作，准确认定林地所有权、林地使用权、森林或林木所有权和森林或林木使用权；四是对于未承包到户的地块实行公开招标落实到户，做到公开、公平、公正；五是按照法律程序完善签订承包合同；六是做好检查验收工作，加强对集体林权制度改革的全过程跟踪检查，发现问题及时整改。

3.5 落实政策，完善机制，巩固成果

认真落实国家、省制定的集体林权制度改革意见，市、县要结合实际，制定相应办法及措施。一是落实好“三权”，即实行商品林、公益林分类经营管理放活经营权；林地承包经营权人可依法对拥有的林地承包经营权和林木所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押或作为出资、合作条件和开发利用，落实处置权；农户承包经营林地的收益，归农户所有，保障收益权。二是完善好“三个”制度，即完善好林木采伐管理机制；规范林地、林木流转制度；建立支持集体林发展的公共财政制度。三是及时发放林权证，明确承包关系后，在实地勘界的基础上，依法进行申请、登记，核发全国统一式样的林权证，做到林权登记内容齐全规范，数据准确无误，图、表、册一致，人、地、证相符。四是做好资料整理，建立档案。县、乡两级林业部门，要细致认真地做好每一份资料的整理，完成资料的录入、林权证表格填写和附图绘制等工作，建立健全档案，把所有资料规范存档，固定专室，建立专柜，确定专人管理。

落实政策、完善林业管理机制、核发林权证、建立健全档案管理等，是巩固集体林权制度改革成果的重要保障措施，各地宜先行试点，总结经验，然后全面铺开，以确保工作顺利完成。