美元主导下的国际货币体系与中国汇率主权

颜海燕

(华东政法学院国际法学院,上海200042)

一、人民币汇率问题产生的原因和背景

(一)美元主导的现行国际货币体系

世界上首次出现的国际货币制度是国际金本位制。金本位制以一定成色及重量的黄金充当国际货币,各国货币之间的汇率由其各自的含金量比例决定。在金本位制的后期,因黄金生产量不足,黄金存量在各国间的分配不平等等原因,金本位制于1914年全面崩溃。

1944年,在美国布雷顿森林建立了美元与黄金直接挂钩,其他国家的货币与美元挂钩且汇率上下浮动不得超过1%的双挂钩固定汇率体系,即布雷顿森林体系。布雷顿森林体系的建立赋予了美元作为黄金等价物的地位。这使得美元成为了国际货币体系中的中心货币,也使得各国的国际储备资产迅速从黄金转变为美元。在这种情况下,世界各国储备的增长需要仰仗美国国际收支持续出现逆差,这必然影响美元信用,引起美元危机。如果美国要保持国际收支平衡,稳定美元,则又会导致国际清偿能力的不足。

1971年,美国政府在持续的财政和贸易逆差将掏空美国黄金储备的压力下,单方面宣布停止美元兑换黄金,布雷顿森林体系崩溃。之后,黄金因受产量的限制,无法再次成为国际贸易与资本流动的支付手段,各国实际上已经对美元作为主要支付手段产生了强烈的路径依赖。此外,美国还在20世纪70年代和沙特阿拉伯签订了一系列秘密协议,沙特同意将美元作为出口石油惟一的定价货币。美元与石油“挂钩”成为世界的共识,美元的霸权地位得以巩固。

1976年国际货币基金组织通过《国际货币基金组织协定》的第二次修正案,形成了新的国际货币制度——牙买加体系。牙买加体系确认了浮动汇率的合法性,取消了黄金官价,形成了以美元为中心的多元化国际储备和浮动汇率体系。在这个体系中,美国政府可以通过扩张性的财政和货币政策来刺激投资和消费,并将扩张性经济政策产生的成本与风险转嫁给其他国家。因为超额发行的美元可以以贸易顺差的形式流入美国的贸易伙伴国,成为其外汇储备。当作为外汇储备的美元越来越多时,美元会通过贸易顺差国购买美国国债、重新投资美国等渠道回流美国。在这个模式下,美国输出美元,其他国家输出商品;美国积累债务,其他国家积累债权,这个模式实际上是以美元特权为支撑的美国举债消费模式。

(二)事实上盯住美元的人民币汇率政策

中国现行人民币汇率制度的基本框架形成于1994-1996年期间。根据《外汇管理条例》的规定,中国实行的是单一的、以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。在这种法律机制下,我国通过一系列措施,将人民币兑美元汇率长期保持在1:8.27至1:8.28之间。自2002年开始,日本、美国等国家认为中国人民币汇率机制构成“操纵汇率”。2005年7月21日,我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。之后,人民币对美元汇率不断单边升值。2010年6月19日,中国人民银行宣布决定进一步推进人民币汇率形成机制改革,增强人民币汇率弹性。

(三)高额贸易顺差和外汇储备催生人民币升值压力

2001年加入世界贸易组织之后,中国的经济迅速崛起。以名义 GDP来衡量,中国先后超过英、法、德等欧洲强国和日本,成为仅次于美国的全球第二大经济体。我国经济的高速增长带动了出口贸易的快速发展。2003年,我国首次超过美国成为全球最大的外国直接投资接受国。根据国际贸易额来衡量,中国也已超过德国成为世界第一出口大国。我国国际收支平衡表呈现经常项目、资本项目双顺差。庞大的外汇储备和长时期持续的贸易顺差,客观上加大对人民币的升值压力。例如,美国的利益集团就长期在国会游说,认为人民币被低估是对中国出口商品的变相补贴,只有人民币升值,才能减少美国对华贸易逆差,提升美国本土产品在与“中国制造”竞争中的竞争力,挽救美国制造业的颓势,减少工作流失。①海关总署公布的中国贸易数据显示,2010年7月份中国贸易顺差为287亿美元,为18个月以来的最高点,连续三个月贸易顺差维持高位。由此可见,人民币升值的压力在未来仍然较大。

二、IM F对成员国汇率主权的限制

货币主权是指各个国家固有的通过货币实现国家利益的权利,汇率主权属于货币主权的范畴,是指国家独立自主确定和调整本国货币与它国货币比价或兑换比率的主权行为。②但是国家行使其汇率主权必须要遵循其承担的国际义务。现行的国际货币体系中,对各国的货币汇率政策负有监督责任的国际组织是国际货币基金组织(IM F),我国是IM F的成员国,因此有必要考察IM F的相关协议规定,以确定我国在行使汇率主权时的行动边界。

IM F对各成员国汇率政策的规定主要集中在《国际货币基金协定》第4条。该协定第4条第1款的规定,成员国承诺同IM F和其他成员国合作,以确保有秩序的汇率安排,促进汇率体系稳定。为此目的,成员国负有如下四项义务:(1)努力以自己的经济和金融政策来达到促进有秩序的经济增长这一目标,既有合理的价格稳定,又适当照顾自身的境况;(2)努力通过创造有秩序的基本的经济和金融条件和不会产生反常混乱的货币制度去促进稳定;(3)避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支有效的调整或获取对其他成员国不公平的竞争优势;(4)奉行同本款所规定的保证不相矛盾的外汇政策。在遵循前款义务的前提下,根据《国际货币基金协定》第4条第2款第2项的规定,成员国可以自由决定其外汇安排,包括:(1)以特别提款权或除黄金以外的其他指标为基准,确定本国货币的价值;(2)通过合作安排,使本国货币同其他一国或多国的货币保持比价关系;(3)成员国选择的其他外汇安排。

根据《国际货币基金协定》第4条第3款的规定,IM F应当监督国际货币体系以保证其有效运行,并监督成员国遵守其根据该条第1款所承担的一般义务;为此目的,IM F应当严密监督成员国的汇率政策,并制定具体原则,在汇率政策上对所有成员国进行指导。IM F的监督包括两种形式,即双边监督和多边监督。双边监督是通过持续监测成员国的经济状况并在必要时同成员国进行磋商,对每个成员国的相关政策进行评估并提出建议,重点关注是否存在影响国内和外部稳定的风险,从而需要对经济或金融政策进行调整。多边监督则是对全球和地区经济趋势进行监测和评估,主要手段是定期发布《国际经济展望》、《全球金融稳定报告》和地区经济展望报告。③一般而言,IM F与成员国的磋商及其结果不具有强制性。但是,根据《国际货币基金协定》第26条第2款规定,对于未能履行协定义务的成员国,IM F可以宣布其丧失使用IM F普通资金的资格;如该成员国在其后的合理期间内未能改正,IM F经70%以上投票权通过,可以中止该成员国的投票权;如该成员国在中止投票权后的合理期间内仍未改正,则IM F经85%以上投票权通过,可以要求该成员国退出。

由上述规定可知,各成员国在IM F体制中,最核心的义务就是不操纵汇率来妨碍国际收支的有效调整或获取不公平竞争优势。但是,《国际货币基金协定》并未给出“操纵汇率”的明确定义。

1977年,IM F通过《汇率政策监督决定》,将汇率操纵界定为“在外汇市场进行持续、大规模的单向干预”,但是对于如何认定“持续”、“单向”和“大规模”,以及何为“妨碍国际收支有效的调整”或“不公平的竞争优势”,均没有给出具有操作性的标准或指引。

2007年6月,IM F通过了《对成员国政策的双边监督决定》(以下简称《2007年决定》)以取代1977年《汇率政策监督决定》。《2007年决定》对IM F的双边监督政策进行了全面阐述,引入了“外部稳定”的概念作为双边监督的统领原则,并对汇率操纵问题作出了明确规定。根据《2007年决定》,在双边监督中,IM F的监督重点是成员国采取的对目前或将来的外部稳定可能产生显著影响的汇率、货币、财政和金融等政策。“外部稳定”是指不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况。外部稳定体现为一国的经常账户与其经济基本面保持一致的均衡状态以及资本与金融项目不会引起突发性资本逆转的风险,包括一国本身国际收支的稳定和该国国际收支状况对其他国家国际收支稳定的影响。“操纵汇率”是指实施目的在于影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策,这种影响包括造成汇率变动和阻止其变动。“获取不公平的竞争优势”是指一成员国为了扩大净出口,以实施汇率低估政策的形式操纵汇率,造成根本性汇率失调,从而获取了对于其他成员国不公平的竞争优势。同时,《2007年决定》仍强调“对话和劝说是有效监督的关键支柱”。

三、中国运用汇率主权实现国家利益的有效途径

(一)坚持中国汇率主权,抵御迫使人民币升值的国际压力

汇率主权是经《国际货币基金协定》确认的国家权利,也是一国用以实现其经济和金融目标的有效工具。中国完全可以在遵循国际规则的前提下,自行决定采取何种汇率政策。就中美、中欧贸易间的顺差与逆差而言,中国与美国、欧盟不同的市场结构、商品生产成本与工资条件等是主导因素,人民币汇率不是主要原因,人民币小幅升值根本不可能改变双边贸易形势。中国应积极行使汇率主权,采取符合经济发展趋势和国家利益的汇率形成机制,切不可屈从美欧等国的压力,放弃汇率主权这一利器,盲目使人民币升值。2010年8月12日,人民币大幅贬值247个基点,美元兑人民币中间价从上一个交易日的6.7768上升至6.8015,并在之后的几天继续贬值,在8月16日贬至6.8064,回吐了今年6月19日汇改以来大半的升值幅度。这样幅度的贬值自2005年以来还是头一次。此外,中国5月份、6月份分别大幅减持325亿和240亿美元国债。这两项措施的综合运用,使得比上月骤增17%的261.5亿美元的美中6月份贸易逆差和1 650.4亿美元的美国7月份财政赤字显得尤其刺眼,也给企图通过改善美国贸易状况来刺激美国经济增长、改善美国债务问题的奥巴马政府较大的压力。④这就是利用汇率主权有效维护中国国家利益的一个明证。

(二)在国际法框架内,论证我国汇率政策的合法性

现行的以IM F为核心的国际货币体系下,IM F各成员国在汇率政策方面承担的国际义务包括:不操纵汇率和不实施影响外部稳定的汇率政策。

操纵汇率的构成,除了在客观上实施了影响汇率水平的政策、造成了以汇率低估为表现形式的汇率根本性失调外,还要求行为国主观上具有以此种汇率政策为手段扩大净出口、取得对其他成员国不公平的竞争优势的故意。但IM F的《2007年决定》缺乏对“汇率低估”的计算标准的界定,美、日、欧等国所谓的人民币币值被严重低估的观点也从未获得国际法上承认的计算方法的印证。因此,指责中国的汇率政策造成了人民币汇率严重低估导致汇率根本性失调的观点无法成立。而且,近年来,中国政府意识到贸易顺差和外汇储备的持续、高速增长,成为了中国国际贸易纠纷频发的重要诱因,增加了人民币升值的压力,对我国的经济增长造成了负面的影响。从2006年开始,中国开始奉行“压顺差、调投资、促消费”、“保增长、调结构”等一系列宏观调控措施。这些措施表明,现阶段中国并没有将谋求出口优势作为汇率政策的目标,并不具备操纵汇率的主观要素。

根据IM F《2007年决定》,认定一成员国实施了影响外部稳定的汇率政策,并不需要考察该成员国的政策目的与动机,仅需证明成员国的汇率政策造成了持续存在的大量的经常项目失衡或导致资本与金融项目存在突发性资本逆转的风险,引起破坏性的汇率变动,影响国际收支稳定。从这一判断标准来看,中国持续多年存在的大额贸易顺差很容易授人以柄。但是经常项目的失衡是否必定会引起汇率根本性错位却值得研究。仅仅存在经常项目顺差的事实本身并不能说明中国的汇率政策引致了外部不稳定。否则,美国长期存在贸易逆差和财政赤字的事实,是其汇率政策引起外部不稳定的更加显而易见的证据,更应得咎。况且,鉴于美元的国际本位货币地位,美国的汇率政策对其他国家国际收支稳定的影响更大。实际上,在当前美元本位的国际货币金融体制下,不断增长的全球贸易和各国对国际储备资产的需求,客观上需要美元供给的持续增加,从而在事实上催生美国贸易逆差的持续增长。因此,仅凭一国经常项目的状况来判断其汇率政策有无引起汇率根本性错位、导致外部不稳定,在现行的国际货币体系下不具合理性与可行性。

此外,对于美国等国家指责人民币汇率低估构成对中国产品的出口补贴的问题,由于人民币汇率政策与利率政策一样,属于我国政府调控经济的广泛的政策措施,不具有专项性,而且人民币实行的是以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制,并不存在政府通过操纵汇率向出口产品或出口企业提供补贴的基础,这一指责根本不能成立,其对中国产品采取反补贴措施缺乏合法性。⑤

(三)顺应国际经贸格局的变动趋势,寻求汇率问题的多边合作

近年来,全球贸易发展迅速。2009年,世界商品贸易总额为248 950亿美元,对外贸易总额前五位的国家分别是美国、中国、德国、日本、法国。2010年上半年,世界商品贸易额与上年同期相比出现了强劲增长,增幅高达25%。美国、欧盟、中国和日本是世界上几大主要的经济和贸易体。欧盟、美国、日本又是中国的三大贸易伙伴。货币跟着贸易走,因此,今后国际货币体系的发展在很大程度上将取决于这四大经济、贸易体之间的合作与博弈。

美国、欧盟和日本是国际金融货币中的传统三强。近年来,特别是金融危机之后,中国在国际货币金融体系中的力量虽显著增强,但把自身的经济实力转化为金融影响力尚需时日。美元、欧元和日元都是国际货币,而且是国际储备货币的主要组成币种。近年来,中国虽然在尝试推动人民币在结算货币及储备货币等方面的区域化和国际化,但人民币至今尚未实现资本项目下的自由兑换,所以人民币并不具备国际货币的属性,在地位上无法与前三类币种匹敌。在当前的国际金融货币体系下,中国要想在汇率问题上获得更大的行动自由,赢得更多的国际支持,乃至进一步提升自己的国际金融地位,必须利用自身独特的贸易地位与优势,必须在国际贸易伙伴间纵横捭阖,实现国家利益的最大化。

在金融危机以前,美元无论从储备货币、结算货币或是投资货币角度衡量,都是国际货币体系中的主导货币。欧元和日元均无法形成对美元的真正挑战。中国在近年来保持了对美国的高额贸易顺差,并长期购买巨额美国国债。中国当前所持有巨额的美元资产使得中国在政策选择上不得不偏好美元,形成天然的中美货币同盟。中国长期以来事实盯住美元的汇率政策就是一个明证。金融危机爆发之后,美国政府大举借债,财政赤字屡创新高,大大影响了基于信心基础的美元国际地位,促使世界各国开始反思美元国际主导地位的潜在危害。中国也不得不考虑这一问题。今后一段时间内,中国可以凭借巨额的外汇储备和日益增强的经济实力在国际货币体系中成为一个关键性的平衡角色,适时在国际上给欧元和日元以一定的支持,适度提升这两种货币在国际货币体系中的地位,以对美元的绝对主导地位形成一定程度的制衡。同时,中国可以在储备资产中适当增加欧元和日元的配比,并适当增加欧元和日元在人民币汇率形成机制中的作用,以摆脱人民币单边依赖美元的困境,并适当照顾到欧盟和日本这两个贸易伙伴的关切。2007年,中国对欧盟的出口超过美国,欧盟成为中国第一大贸易伙伴。但在该年,美元大幅度贬值,而人民币汇率事实盯住美元,从而造成了人民币对欧元贬值2.85%,人民币对美元和日元却相继升值,升值幅度达6.83%和2.37%。该年,欧盟对人民币汇率的形成制度以及人民币汇率本身的关切便急剧上升。因此,在人民币汇率问题上,有必要考虑欧盟和日本的利益,以换取这两个贸易伙伴对中国的理解和支持。但是,在该问题上,美欧日之间利益的一致性和政策的趋同性值得关注,人民币升值符合其三者的共同利益,所以中国在该问题上的压力也将长期存在。而且,中国持有巨额美元资产的事实也使得中国无法给予欧元和日元以过多的支持,毕竟美元丧失国际地位会给中国带来巨大损失。因此,在人民币汇率问题上寻求国际多边合作,中国还需循序渐进,并掌握好行动的时机和尺度。

(四)推进IM F改革,争取中国在国际货币政策形成中的话语权

IM F是当前国际货币金融体系中的核心监管机构,现行对于汇率主权施加的国际义务几乎均出自其手。但是,目前美国在 IM F中所持份额为371.493亿特别提款权,占总份额的17.1%,加权过后的总票数为371 743票,占总投票权的16.74%。欧盟国家作为一个整体总共持有32.4%的份额,远远超过该地区在世界经济中所占比例。欧美国家在IM F内部占有绝对优势,并且在需要85%特别多数通过的重大事项上,美国和欧盟拥有事实上的否决权。而相比之下,广大发展中国家,尤其是低收入国家,在IM F中代表性严重不足。中国在IM F中的份额仅为3.7%,与中国的经济实力严重不匹配。⑥因此,IM F改革的核心问题即份额改革问题亟待解决。在推进IM F份额改革的问题上,中国与巴西、俄罗斯和印度这三个新兴国家具有共同利益,应加强合作。在2009年9月举行的“金砖四国”财长与央行行长会议上,与会国家均认为“就国际货币基金组织和世界银行而言,影响两机构合理性的问题主要是份额和股份的不公平分配。”⑦如果在之后的IM F份额调整中,“金砖四国”能够共同行动,使得这四国在份额调整后的总体份额由当前的9.8%上升至15%以上,就可以形成一定程度的“份额联盟”,改变目前IM F中只有美国和欧盟对重大事项拥有否决权的现状。2010年11月的 G20首尔峰会确认了此前在G20财长和央行行长会上通过的IM F份额改革方案,中国所持有的份额上升至6.39%。提升了中国在国际货币金融体系中的话语权,缓解中国在人民币汇率问题上的被动处境。

注释:

①周叶菁:《利益集团与美国的国际货币政策——以人民币汇率问题为例》,《国际论坛》2009年第1期,第53页。

②贺小勇:《IM F〈对成员国汇率政策监督的决定〉对中国汇率主权的影响》,《法学》2008年第10期,第48页。

③廖凡:《国际货币体系的困境与出路》,《法学研究》2010年第4期,第196页。

④廖宗魁:《人民币汇率05年来首次大幅贬值直指美国中期选举》,《证券市场周刊》,2010年8月23日。

⑤韩龙:《人民币汇率补贴论:基于W TO补贴构成条件的审视》,《中外法学》2009年第3期,第425页。

⑥宋国友:《试析国际货币金融体系中的中美欧三边关系》,《国际论坛》2010年第4期,第63页。

⑦《“金砖四国”呼吁重点改革国际金融机构份额分配》,http://new s.xhby.net/system/2009/09/05/ 010580887.shtm l。