非关税措施及其规制的制度经济学之维

林 泰

(重庆工商大学法学院,重庆400067)

“GA TT(《关税与贸易总协定》)时期令人失望的经验说明,一旦关税下降,各种限制进口的非关税措施就会应运而生,或者得以加强。”①经过 GA TT八轮关税削减,发达成员的加权平均关税已经降至3.8%,发展中成员的加权平均关税降至14.4%。②随着关税的削减,关税对国际贸易的阻碍已愈来愈小。在关税不再成为国际贸易的主要障碍时,各种非关税措施(non-tariff measures)对国际贸易的阻碍作用日益显现。所谓非关税壁垒,又称非关税贸易壁垒,指发达国家除关税以外的各种限制商品进口的措施。非关税壁垒大致可以分为直接的和间接的两大类,前者是由海关直接对进口商品的数量、品种加以限制,其主要措施有:进口限额制、进口许可证制、“自动”出口限额制、出口许可证制等。后者是对进口商品制订严格的海关手续或通过外汇管制,间接地限制商品的进口,其主要措施有:实行外汇管制,对进口货征收国内税,制定购买国货和限制外国货的条例,复杂的海关手续,繁琐的卫生安全质量标准以及包装装潢标准等。非关税措施是传统关税之外国际贸易不平等性的根源之一,对世界贸易的发展起着重大的阻碍作用,对出口国尤其是不发达出口国危害尤甚。“削减非关税壁垒和阻止新关税壁垒的产生是一项极其耗费资源的活动,这比削减正式的贸易壁垒更耗费资源。”③因此,怎样对非关税措施进行规制是国际贸易中难以解决的问题之一。

制度经济学④是经济学的一个学派,它研究经济与制度之间的双向关系。制度经济学将制度产生的成本、寻租问题和价值影响纳入了研究范围。因此,非关税措施作为一项制度,其产生的成本增加、价值取向和寻租问题可以从制度经济学的角度来进行思维与考察。同时,制度经济学模型还可被运用于非关税措施的规制中,以实现贸易的平等性,遏制非关税措施的不当使用。

一、非关税措施与成本增加

在制度经济学产生以前,多数标准的经济学仍在按惯例假设零交易成本。交易成本思想是制度经济学的基本内容,是科斯在1937年的论文《企业的性质》一文中提出的。成本影响是制度经济学研究的基本问题之一。与非关税措施相连的成本有交易成本和生产成本。生产成本亦称制造成本,是企业为生产产品而付出的成本。“交易成本与生产成本不同,它是履行一个合同的成本,包括事前准备合同、事后监督及强制执行合同的成本。”⑤非关税措施与成本增加之间的关系体现在两个方面:一是非关税措施能增加生产商的交易成本;二是非关税措施可导致生产成本的增加。

(一)非关税措施与交易成本增加

交易成本一般包括以下几类:一是寻找有关价格分布、商品质量和劳动投入的信息,寻找潜在的买者和卖者及有关他们的行为与环境的信息;二是在价格是内生的时候,为弄清买者和卖者的实际地位而必不可少的讨价还价;三是订立合约;四是对于合约对方的监督以确定对方是否违约;五是当对方违约之后强制执行合同和寻求赔偿;六是保护产权以防第三者侵权,例如防御海盗或在非法交易时对政府的防范。⑥

具体到非关税措施对交易成本的增加,一是制度的变化致使生产者需要了解制度的变迁而投入的了解信息的成本,二是非关税措施所导致的时间与费用的增加。前者产生的原因在于信息的不完全性,交易双方都会努力去设法收集和获取因制度变化而导致自己所未能掌握的信息。因新的非关税措施导致的信息障碍而造成的贸易损失时有发生。例如,2003年1月欧盟停止进口我国动物原型食品后,由于我国大部分地区农业生产实行的是分散经营制,难以获得精确的市场信息,我国生产企业继续生产该类食品,从而导致我国的动物原型食品的出口损失。因此,国外生产者必须要获得相应的制度变化信息,要获得制度变化的信息就必将增加产品的成本。后者在于非关税措施要求国外生产商以作为的方式履行义务,如一项强制入境的检验,必将增加境外商人的检查费用,使得外商投入人力成本应付检查并申报有关报表,也提高了货物因检验滞留的时间成本。2006年5月,日本实施的《肯定列表》制度对734种农药、兽药及饲料添加剂的检验标准设定1万多个最大允许残留标准,并对尚不能确定具体“暂定标准”的,设定0.01ppm的“一律标准”。由于受强制检查手续和原产地标识的影响,通关项目剧增,导致我国出口相关商品的通关检查和港口滞留时间延长,相关费用随之增加,使得我国出口日本的产品的成本大幅增加。以检查费用为例,以每种食品、农产品平均检测200项计,平均每批产品的检测费用预计将增加到4万元,致使加工食品出口成本上升,出口价格上涨。⑦因此,非关税措施导致了交易成本的增加。

(二)非关税措施与生产成本增加

生产成本是生产单位为生产产品或提供劳务而发生的各项生产费用,包括各项直接支出和制造费用。直接支出包括:直接材料,如原材料、辅助材料、备品备件、燃料及动力等;直接工资,如生产人员、技术人员的工资、补贴等;其他直接支出,如福利费等。制造费用是指企业内的分厂、车间为组织和管理生产所发生的各项费用,包括分厂、车间管理人员工资、折旧费、维修费、修理费及其他制造费用,如办公费、差旅费、劳保费等。

产品是在一定制度下生产出来的。当这一定制度变化后,对产品结构和质量的要求也随之而改变。非关税措施如技术标准,要求进口产品必须符合非关税措施规定的标准。非关税措施对生产成本提高的影响主要表现在:一是技术成本增加;二是原材料成本增加;三是生产方法成本增加等。2008年3月11日,欧盟委员会关于禁止销售没有儿童安全装置的打火机和所谓“新奇”打火机的决定正式生效。该决定要求欧盟各成员国确保进入消费品市场的打火机为配有儿童安全装置的打火机,并禁止对儿童具特殊吸引力的所谓“新奇”打火机进入市场。根据该决定,中国的打火机要进入欧盟就必须改进技术,使打火机具有儿童安全能力。这样,该决定就增加了打火机的生产技术成本。2007年1月16日,欧盟新颁布的关于邻苯二酸盐的新指导标准即第2005/84/EC,开始执行。该标准将取代欧盟各成员国实施的对邻苯二酸盐不同的强制执行标准,并取代欧盟以前实施的临时措施。根据新标准要求,邻苯二甲酸二乙酯、邻苯二甲酸二丁酯和邻苯二甲酸苯基丁酯将被限制在所有儿童玩具和服装及其他物品所使用的PVC材料中使用。相应的邻苯二甲酸二异壬酯、邻苯二甲酸二异癸酯和邻苯二甲酸二辛酯也限制在儿童玩具和服装及所有可能被放入口中的物品中使用,上述6种成分的含量不得超过0.1%。所涉产品不仅包括36个月以下婴童的玩具、服装和护理品,还包括其他年龄段儿童使用的可能会被放进口中的所有物品。⑧这一标准必然使生产商改变原财料成分,改用其他替代品,从而使原材料的成本上升。20世纪90年代,墨西哥诉美国的金枪鱼、海豚纠纷案就是因美国的法规规定,如果某种商业性捕鱼技术对海洋哺乳动物造成意外死亡或者伤害,而且死伤比率超过美国国内法律允许的死伤标准,对使用该捕鱼方法捕获的海鱼或者海鱼产品,将被禁止进口而提起申诉的案例。根据该法规,墨西哥必须改进其生产方法,否则,其产品则不得出口到美国,而墨西哥改进生产方法则面临着生产成本的增加。

美国和欧盟的研究表明,1999年受技术法规影响的出口产品占世界出口贸易总额的25%,世界出口量因此减少15%-25%;受技术标准和合格评定程序影响而减少的出口商品,相当于世界出口总额的3.75%-6.25%。⑨要满足各种有关产品的标准、法规,就必须改进生产过程和生产方法,适应更加复杂的评定程序等,无疑这将进一步加大执行成本,不仅增加交易费用,而且增加相关利益方的产品成本。[10]

正如“首先应注意到高额的交易成本可能减少或消除本来可能有利的交易,比如当贸易受到第三方(一群海盗)威胁的时候。……如果政府限制某些商品的贸易——例如海洛因或反政府的印刷品——这就提高了这些受限制商品的交易成本,也许是贸易会大大缩减甚至完全消失”[11]所示,非关税措施增加了交易成本和生产成本,阻碍了国际贸易的发展。因此,非关税措施对贸易阻碍的直接因素来自于产品成本的增加。

二、非关税措施与基本的人类价值

制度反映着特定的价值观,它们是价值追求的手段。价值被定义为在人的选择和公共行动中一再显露出来的强烈偏好。公共政策意味着通过政治集体的手段系统地追求某些目标。文明社会都追求某些普适性基本价值,如自由、正义、安全、和平和繁荣。制度影响着人们所持有的价值观和人们所追求的目标。制度反映着对一个人与共同体内其他人之间关系的主观理解。一个共同体内共有的基本价值支持着社会的凝聚力并激励人们在制度框架内行动。因此,制度经济学要分析价值和价值的效应。[12]

多数非关税措施就是在“安全”这一基本人类价值目标下的公共政策。制度经济学认为非关税措施的安全价值目标是必要的,其认为:如果私人所有者出于其自身原因,侧重于对资源的短期利用,就可能招致长期的(跨时期的)外部成本……它所毁掉的东西是自然界无法再生的,随后的世代也不可能修复这类破坏。在这样的场合,公共政策必须登场。但它的前提是,政策制定者掌握的信息比形形色色分散的、自利的资源所有者更多,并且也有动机去谋求能更好地达到(有些人的)自然保护目标的结果。但其又认为:追求绝对安全只能损害其他社会价值,也是难以持久的……在一个演化的世界中,安全并非僵化……如果社会的成员将安全追求放在高于其他一切目标的地位上,那么过一段时间之后他们一定会发现,这是用保守取代了尝试和演化;他们将失去对变革的敏感性和适应性,他们保卫未来自由的手段会遭到侵蚀。当人们丧失了对变革的兴趣和建设性地适应变革的能力时,他们就开始在主观上感到不安全,他们会丧失信心。那时,他们可能会努力抑制竞争和开放,即抑制经常对既有经济地位和社会地位发出挑战的源泉。因此我们必须肯定,只有在安全与其他基本价值之间进行谨慎的权衡,才可能提供安全;而对安全的需求和承诺,也应遵循这样的原则。[13]

一方面,非关税措施被正当地使用,其具有安全的人类价值。“人们广泛承认,保护人类健康和环境免受虫害、疾病和污染物的侵蚀必需SPS之类的措施。”[14]而另一方面,非关税措施的不当使用,会形成贸易保护,从而阻碍国际贸易的正常发展。“虽然经济学家发现系统地评估SPS对农产品等贸易的影响是困难的,但根据已有的资料,人们已基本形成共识,那就是这些措施能极大地阻碍贸易。”[15]

环境安全是着眼于当代和未来世代的利益而关心对环境舒适性和自然资源的保护。制度经济学并不排斥非关税措施的“安全”价值取向,但要求非关税措施确立的“安全”价值目标是以人类为中心的价值,同时要求“安全”价值不可以绝对化,不得假借“安全”价值之名达其他目的之实,否则,非关税措施会阻碍人类的发展。

三、非关税措施与寻租

寻租(rent-seeking)是“把时间和金钱不是花费在生产真正的商品和服务上,而是花费在试图使政府改变规则上,以使自己的行业更有利可图。这类行为可有各种形式,包括为某一行业的产品或原料寻求补贴,或劝说政府改变规则阻止竞争者进入、容忍或鼓励业内经营者合谋或者法律要求使用职业服务等”。[16]

非关税措施的寻租的产生有多种原因,其一是国内生产商寻租活动的结果。“通常,一国统治者(或统治集团)不得不应付那些拥有相当谈判实力的个人和集团。一个集团谈判力量的增强常引致修订该集团与统治者之间契约的要求,而社会契约结构中的变化能够影响经济实绩。”[17]当国内生产商利用自己的实力使国家实施非关税措施,保护国内生产,从而获得国内市场的垄断利润时,租金便产生了。租金以“合法或非法的手段转让部分租金索取权为代价换取政府的支持,从而获得超额利润,由此政府与经济主体或利益集团形成分利联盟”[18]。

其二是国家权力行使的结果。“公正法律保护下的规模经济是文明的基本源泉”。“国家的存在是经济增长的必要条件,但国家也是经济衰退的根源”。[19]文明的进步需要经济的发展,经济的发展离不开国家制定好的制度来促进。国家一方面可能提供节约成本的制度促进交易,但另一方面也可能制定“恶法”来阻碍交易,因此,国家也可能是经济衰退的始作俑者。

此外,政府本身可能存在着这样一种偏好,即强调稳定、秩序,以致不惜牺牲对竞争系统协调能力和控制能力的培育,并以牺牲繁荣为代价。除政府这一可能的偏好外,政府及其成员机会主义的自利行为倾向也会导致其寻租。“有证据显示,美国从策略上一直不正当地使用边境检验来限制牛肉的进口。”[20]克鲁格对1968年土耳其的进口许可证价值进行了详细的统计分析,得出的结论是:1968年土耳其仅进口许可制带来的租金就占国民生产总值的15%。[21]因此,非关税措施“是政策平衡的结果……是各种国内利益集团(包括生产商、经销商和消费者)和非关税措施制定者共同作用的结果”。[22]

非关税措施与寻租的结合可使寻租者有利可图。借助非关税措施,国内生产商可以将国外竞争产品阻止于国门外,或者通过其成本的提高,使其处于竞争劣势地位,在国内市场上的份额逐渐缩小,从而获得垄断利润,排斥国外产品的竞争。此外,政府也可借助于非关税措施获取利益,例如过多的资质限制、各种审批、各种收费等措施可为政府获取利益。因此,非关税措施往往成为寻租者获得租金的手段。[23]在当代,供应者院外集团与政党之间是相互作用地影响着公共选择。非关税措施不断地产生出干预私人产权运用的政治动机。[24]

四、非关税措施规制与制度经济学模型

制度经济学对成本、基本的人类价值、寻租等因素的分析和对制度的经济影响量化评估,为制度经济学模型广泛应用于与经济有关的制度评估提供了可能。制度经济学模型是把制度对经济的影响予以量化的计算公式。因此,制度经济学对制度的经济影响评估模型为W TO规制非关税措施提供了帮助。在W TO的规则制定阶段、贸易政策评审阶段以及争端解决阶段,都可以引入制度经济影响模型分析来规制非关税措施。这里将以 GA TT第二十条(b)款规定引起的非关税措施争端解决为例来嵌入制度经济学模型。[25]

(一)GA TT第二十条(b)款的现行争端解决审查程序

GA TT第二十条(b)款是关于保护人类、动植物生命及健康安全例外的规定,《卫生与植物卫生措施协定》、《技术性贸易壁垒协定》等均与此相联。因此,当W TO争端解决机构审理与人类、动植物生命及健康安全例外相关的非关税措施案件均会依照GA TT第二十条(b)款的规定进行审查。GA TT第二十条“一般例外”的总则规定为:“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下,本协定的任何规定不得解释为阻止缔约方采取或实施以下措施”;分则(b)款的规定为“保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”。

W TO争端解决机构对因GA TT第二十条(b)款规定引起的争端解决审查程序是:第一,争端解决机构将首先审查进口限制措施是否符合GA TT第二十条分则(b)款的规定。在这一阶段里,争端解决机构分两步进行审查:(1)首先审查进口限制措施是否属于用来保护人类、动物或植物生命或健康的范围。在得到肯定的确证后,争端解决机构进行第二步审查。(2)审查进口限制措施是否符合第二十条分则(b)款“必需”(necessary)的要求。在审查是否是“必需”这一标准上,需审查以下几方面:1)进口限制措施是否能实现其所追求的目标;2)是否存在一个合理可行的替代措施。如果以上条件都符合,则进行是否符合 GA TT第二十条总则的审查。第二,进口限制措施的适用是否符合GA TT第二十条总则的规定。总则要求进口限制措施不得构成任意或不合理歧视或构成对国际贸易的变相限制。只有同时符合GA TT第二十条分则和总则规定的措施,才是合乎W TO协议规定的措施。[26]

(二)GA TT第二十条(b)款争端解决中的制度经济学模型引入

现行的GA TT第二十条(b)款规定引起的争端解决中没有纳入制度经济学的模型来予以计算国内外生产商的成本负担。具体而言,在一项措施被认定为是属于保护人类、动植物生命或健康,能实现其所追求的目标后,在审查是否存在有相应的替代措施,以及这一替代措施是否具有合理可行性时,现行的替代措施审查没有被量化。

因为一个具有贸易限制效果的国际贸易措施其最大的特点就是通过相应的措施规定来增加国际贸易的成本,从而制造贸易壁垒,对外来产品竞争者予以贸易成本歧视,最终达到保护国内产业的目的,因此,我们可在GA TT第二十条(b)款引起的争端解决的替代措施选择审查阶段纳入制度经济学模式计算,将替代措施引起的成本变化予以量化。具体而言,我们需要把替代措施的合理可行性分解为替代措施的可行性和合理性。替代措施的可行性则指该措施在现实社会中具有实际操作的属性;而替代措施的合理性是指该措施具有公正的属性。在审查替代措施时,争端解决机构首先应当审察替代措施的可行性,即是否具有实际可操作性。在具有可操作性的情况下,接下来争端解决机构考察替代措施的合理性。考察替代措施的合理性应当从替代措施对国内外生产商施加的成本负担以及价值取向的角度来考察。制度经济学模型就在考察替代措施的合理性时被使用,具体举例如下:

假定A、B、C、D四个替代措施方案都具有可行性,但A、B、C、D四个替代措施方案因为措施不同会对国外生产商和国内生产商产生不同的经济成本。经过制度经济学的模型运算,其结果是:A替代措施对国外生产商和国内生产商每单位产品增加的成本分别是67美元和69美元,该措施每单位产品增加的总成本是136美元;B替代措施对国外生产商和国内生产商每单位产品增加的成本分别是60美元和50美元,该措施对每单位产品增加的总成本是110美元;C替代措施对国外生产商和国内生产商每单位产品增加的成本分别是50美元和90美元,该措施对每单位产品增加的总成本是140美元;D替代措施对国外生产商和国内生产商每单位产品增加的成本分别是30美元和75美元,该措施对每单位产品增加的总成本是105美元。争端解决机构可根据不同的价值取向来确定替代措施的合理性:第一种价值取向是平等竞争的价值取向。上述A替代措施的平等比值是国内生产商比国外生产商多承担2.99%的成本; B替代措施的平等比值是国外生产商比国内生产商多承担20%的成本;C替代措施的平等比值是国内生产商比国外生产商多承担80%的成本;D替代措施的平等比值是国内生产商比国外生产商多承担150%的成本。根据这一取向,就应当选择对国外生产商和国内生产商每单位产品施加的成本最相近的替代措施即A替代措施。第二种价值取向是效率的价值取向。这种取向是产出的最大化,即用最少的成本实现目标。在这种价值取向下,上述D替代措施无疑是最佳的选择,其每单位产品105美元的投入即能达到目标。第三种价值取向是综合平衡的价值取向。在这种价值取向下,要考虑平等竞争、效率和某些社会因素,综合作出取舍,上述替代措施中的B措施无疑是最佳的替代措施,因为这一措施能使国内、外厂商较能平等竞争,平等比值接近,只相差20%;国际社会付出的总成本较效率价值取向下的D措施仅多4.76%,即每单位产品多5美元。

注释:

①[美]约翰·H.杰克逊:《世界贸易体制——国际经济关系的法律和政策》,张乃根译,复旦大学出版社2001年版,第159页。

②石广生:《中国加入世界贸易组织知识读本(一)》,人民出版社2001年版,第11页、第34页。

③[20] Kerr,W A.Removing Health,Sanitary and Technical Non-Tariff Barriers in NAFTA—A New Institutional Economics Paradigm.Journal of World Trade,1997,31(5):pp.57-73.

④本文使用柯武刚、史漫飞所著的《制度经济学:社会秩序与公共政策》中的“始终使用‘制度经济学’(Institutional Economics)这个词”。

⑤Matthew s,R C O.The Economicsof Institutions and the Sources of Grow th.Economic Journal(1986)96 (December):pp.903-910.

⑥[17][冰岛]思拉恩·埃格特森《:经济行为与制度》,吴经邦等译,商务印书馆2004年版,第19-20页。

⑦中国天津海关《:2006年天津口岸食品对日本出口增长乏力 多重贸易壁垒引发行业隐忧》,http:// tianjin.custom s.gov.cn/publish/po rtal169/tab6800/module20656/info62440.htm l.访问时间:2008年12月26日。

⑧中国贸易救济信息网《:欧盟新标准将使我国儿童用品出口面临新挑战》,http://www.cacs.gov.cn/cacs/ zhongmeimaoyi/show.aspx?str1=8&article Id=35895.访问时间:2008年12月15日。

⑨[10][11]陆燕《:非关税措施创新发展的特征、原因及影响》,http://www.itrade.org.cn/article.php?autoid= 7&colum=%E5%9B%BD%E9%99%85%E5%95%86%E5%8A%A 1.访问时间:2008年12月15日。

[12][13][德]柯武刚、史漫飞《:制度经济学:社会秩序与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆2000年版,第37-39页。

[14][15][22] Roberts,D.Preliminary Assessmentof the Effectsof theW TO Agreementon Sanitary and Phytosanitary Trade Regulations.Journal of International Economic Law,1998,1(3):377-405.

[16][美]约翰·麦金尼斯、马克·L.莫维塞西恩《:世界贸易宪法》,张保生、满运龙译,中国人民大学出版社2004年版,第27页。

[18]于辉、汪淑珍《:交易费用与政府行为——以新政治经济学为视角》《,北京科技大学学报》,2006年第2期。

[19] Douglass C No rth.Structure&Change in Economic History.W.W.No rton&Company,1981:20,27.

[12] Krueger Anne.The Political Economy of the Rent-Seeking Society.American Economic Review,1974:291-303.

[23] Hayek F A.Law,Legislation and Liberty.The Political O rder of a Free Peop le.Chicago:University of Chicago Press,1979,3:17-50.

[24]刘英国《:欧盟企业合并审查中的效率分析》《,政治与法律》,2008年第12期。

[25]林泰《:论W TO非关税壁垒争端解决中对制度经济学模型的引入》《,理论探讨》,2009年第3期。

[26] Repo rt of the Panelon Brazil-Measures Affecting Importsof Retreaded Tyres.W T/DS332/R12 June 2007, paras7.38-7.335.