浅谈公共危机管理中的政府形象建设——以玉树地震应急管理为例

李 晶

(西安文理学院 商学院,陕西 西安 710065)

政府形象是个综合性的概念,在内涵上指政府在管理中的客观实在与公众主观认识相结合所反映出来的对政府的综合评价和印象,是主客观相互作用的产物。这个相互作用的过程表现为:政府从行政主体到认识客体,公众从行政相对方到认识主体的转化。作为行政主体的政府在作为行政客体的公众头脑中的有机反映,就是政府形象。因此,政府形象既是社会公众的主观评价,又是政府客观表现的真实反映。

政府形象直接反映出政府的行政理念、风范和执政能力,是政府正常运行的必要条件,直接影响着一个国家的凝聚力以及经济社会的发展水平。在各类危机频发的现代社会维护并更好地建设政府形象,是服务型政府需要重视的现实问题。

一、现代社会政府形象面临着新的挑战和机遇

随着人类社会的复杂性和不可预见性的与日俱增,各类突发灾难性事件发生的频度不断上升。公共危机的特性和政府的公共性使得政府在公共危机管理中发挥着主导作用,政府的危机管理能力体现了政府的形象。政府能否在突发危机的压力下有所作为,使公众利益的损失最大程度地减少,使动荡不安的局面实现新的平衡,是对政府能力和自身形象的一场严峻的考验,也是政府在公众心目中树立新形象的至关重要的现实问题。公共危机管理对于政府形象建设既是挑战也是机遇。

一方面,突发公共事件对政府形象建设提出了挑战。突发公共事件是矛盾的突发集中表现,同时也对公众的财产及生命安全造成了威胁。政府作为危机管理的主体,在管理危机过程中的任何作为,都是公众认识、重塑政府形象的事实基础。如果政府对突发公共事件处理不及时或不到位,造成危机扩大或衍生危机,就可能导致民众对政府执政能力、执政合法性的质疑,从而使政府的正面形象大打折扣。比如:2003年突发的“非典”,我国政府在应对时表现出危机意识不足、危机处理滞后,在疫情报告方面部分官员存在隐瞒、虚报等情况。因为疫情初期政府的处理不力,导致社会上谣言四起,公众恐慌失措。从最终结果来看,虽然安然度过了此次公共危机,但良好的政府形象、政府的公信力和美誉度却在此次危机中大打折扣。

另一方面,突发公共事件为政府形象建设提供了机遇。政府可能因为一次危机应对不力而遭到公众批评,也可以通过自身努力,管理好公共危机并在危机中树立良好的政府形象,巩固政府的执政基础。例如:2008年遭遇的汶川地震,中国政府反应迅速有效,在地震发生的当天国务院就成立了以温家宝为总指挥的抗震救灾指挥部,并成立了8个抗震救灾工作组。政府迅速应对危机,本着以人为本的精神,在救灾中着重对人员生命的抢救。在政府的引导下,大量志愿者涌入灾区,配合政府救灾工作,社会资源也从四面八方涌入汶川,社会呈现一方有难、八方支援之势,抗震救灾精神凸显。同样从结果上看,虽然汶川地震有一定的生命财产损失,但政府的正面形象得到提升,甚至整个国家的凝聚力也得到提升。

二、政府形象建设的现状——以玉树地震应急管理为例

2010年4月14日7时49分,青海省玉树州玉树县发生7.1级地震。当天,中国地震局根据《中国地震局地震应急预案》,由局长陈建民亲自签发文件,宣布我国进入Ⅰ级地震应急响应状态。正在巴西出席“金砖四国”领导人第二次正式会晤的国家主席胡锦涛,立即压缩行程,推迟对委内瑞拉和智利的访问,提前回国。胡锦涛恳切地提出:“中国政府正在紧急组织抗震救灾斗争。在这一困难时刻,我需要尽快赶回国内,同我国人民在一起,投入抗震救灾工作。”国务院总理温家宝、副总理回良玉相继赶赴灾区,现场指挥检查救援工作。这些表述和举措,充分说明了党和国家领导人对玉树地震灾区的高度关注以及对玉树救援工作的高度重视。

然而,玉树地震救援工作面临着诸多考验。第一,虽然中国政府积极展开紧急救援工作,救援行动却面临“生命线”告急、地形复杂、高原反应、气候恶劣等四大难题。倘若不能突破四大难题的瓶颈制约,救援工作将会出现短时停滞。第二,救援工作直接关系到中国的民族团结和民族进步。这也是党中央、国务院高度关注玉树地震的一个重要因素。对国家民生的关注,同样也包括对民族团结和民族进步的关注。稍有不慎,将在一定范围内影响到民族融洽。同时,强有力的民族团结将有力地推动救援行动的开展和灾后重建工作。“在灾害面前,各族干部群众要互相关心,互相帮助,团结一致,并肩作战,这是我们克服困难的希望所在。”温家宝总理的铮言良语,是应对地震危机的重要指示。第三,救援工作的有效开展将再一次考验中国政府的良好国际形象,不给西方反华势力以分裂、瓦解中国的“口实”。从汶川地震到玉树地震,灾难中我们更见责任政府的政府责任;灾难中我们更见责任大国的大国情怀。外国媒体纷纷盛赞中国积极有效的抗震救灾工作。美国《华尔街日报》发表题为《赈灾行动迅速,政府形象提升》的文章,赞扬中国政府对地震做出快速反应,动员全国力量投入救灾工作。文章认为,总的来说,中国政府的救灾反应迅速、积极高效,这和布什政府2005年应对卡特里娜飓风时形成了鲜明的对比。确实,积极有效的公共危机管理使中国政府形象建设又上升了一个高度。表现在:

第一,责任政府形象的塑造。在公共管理中,政府是主体,它和其他公共机构直接或间接地共同行使社会公共权力,同时也必须承担起相应的责任。责任政府的本质特征表现为:在人民与政府的关系上,实现从政府权力本位向责任本位的转变,公民义务本位向权利本位的转变;在责任制度上,从强调公民责任向同时强调政府责任与公民责任转变。

第二,高效政府形象的塑造。效率是评价政府管理活动的一项重要指标,无效率无效能的政府管理理念,直接影响到公共利益的实现。高效政府的基本价值取向包括:低成本和高效能。玉树大地震给玉树人民带来灾难,举国悲痛,举国救灾,当天,中国政府以世界最快速、最高效、最民意的国家行动,把玉树地震损失降低到最低限度。

第三,透明政府形象的树立。透明政府是指政府管理过程中的信息的公开性。特别是在危机管理中,通过公开透明,不但可以减少政府与服务对象之间的信息不对称,而且可以减少政府公职人员渎职的可能性。在玉树地震中,首先行政主体公开透明。既方便了行政相对人顺利地找到与自身利益相关的救援主体,提高危机救助的效率,又可以更好地实现救援过程的协调有序。其次救援信息公开透明,以中央电视台为代表的各大媒体每日进行救援实况播报。最后,社会捐助的资金和物资数目公开透明。

三、政府形象提升的对策

作为构建和谐社会的重要环节,良好的政府形象成为我国迈向现代化社会的标志之一。树立政府形象,维护和建设政府形象,进一步提升政府形象,是执政党需要长期关注的问题。中央书记处书记、中央政策研究室主任王沪宁教授指出决定政府形象的要素主要有:价值、信誉、效率、公正、清廉。围绕这些要素本文提出以下提升政府形象的建议:

第一,政府官员要增强形象意识,树立正确的价值观和公共权力意识,预防损害政府形象事件的发生。

政府官员的行为不仅仅代表着个人,更重要的是代表着政府,甚至代表着党和国家的形象,因而政府官员首先应该且必须重视自身形象的树立。尤其在公共危机应对期间,信息发布的频度增强,政府官员的一句不得体的话语,一个不良行为,就能成为损害政府形象的利器。这些官员缺乏基本的形象意识,也从根本上反映出他们的执政观念和原则。用这样的观念行使掌握在手中的权力,用这样的心态处理危机事件,很难相信不会发生有损政府形象的事件,即使不发生,那也只是徒有其表。价值是指政府选择的施政方式和为社会发展确定的方向。树立正确的价值观,从而提高政府形象很重要的一条,就是要掌握科学的决策方法,制定符合现代社会发展趋向和人民利益的政策,确定代表社会发展方向的价值。

我国是社会主义国家,政府及其官员手中所握的权力是人民授予的公共权力,其工作宗旨是为人民服务。因此,树立良好的政府形象不仅仅是形式,最根本的是政府官员真正树立公共权力意识,真正站在人民的立场上行使权力,树立为民、亲民的政府形象。只有真正把人民的生命财产放在首位,才能真正预防损害政府形象事件的发生,政府良好形象的建设才有真正的保障,人民利益也才能得到真正维护。

第二,建立健全责任机制,政府要勇于承担责任,树立责任政府形象。

在我国,政府是组织和推动社会发展和进步的主导力量,政府要充分发挥这一功能,不仅需要配备相应的职权,而且需要承担相称的职责,一个不具有职责的政府及其官员,其行为难以受到有效约束。然而,长期以来,在一些政府官员身上存在着的有限责任甚至是无责任和广泛职能与无限职权的客观矛盾,形成了责任制度缺失、责任难以落实的客观状况。因而有必要健全责任制度和行政问责机制,尤其要遵循权责一致原则建立健全法律责任追究和落实机制。同时,要加强政府官员责任意识教育,培养勇于担当的坚毅气质和果敢精神。

第三,增强行政能力,树立高效政府形象。

在现代社会中,效率是政府形象的生命线。要提高政府形象,必须全力提高政府的效率,加强政府的能量,及时处理解决来自社会的各种要求,协调复杂的关系,化解多重的矛盾。没有效率的政府,是形象最差的政府。公共危机事件一旦发生,猜疑、恐慌是人们的普遍心理,如果危机事件长时间得不到有效解决,则会衍生出诸多不安定因素,因此,对公共危机事件的处理必须快速高效,这不仅能使经历危机事件的人们恢复到正常生活状态中,而且可以树立高效政府形象,增强政府的公信力和美誉度。为此,政府要不断增强管理公共危机的行政能力:首先要具备“安不忘危,存不忘亡,治不忘乱”的忧患意识,做到防患于未然;其次要制定出正确的治理危机事件的战略、政策乃至规划,做好组织、物资等准备,做到快速反应、及时化解;最后要做好公共危机事件灾后重建工作,总结、归纳、提高,为以后处理相似危机事件积累有益经验。

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