我国林业发展投融资机制探析

□文/崔玉果

长期以来，由于林业生产周期长，对自然的依赖较大，造成林业投入的风险性较大，致使资金短缺一直是困扰林业、制约林业发展的难题。尽管中央政府对林业的投入不断加大，也从一定程度上缓解了长期以来对林业投入的不足，但中央财力有限，现有林业资金仍然不能满足社会发展和林业生产的需要。在当前我国国内外经济环境、市场态势及体制背景发生根本性转变的情况下，如何树立新的投融资观，转变财政支持方式，探索多元化的投融资渠道，以制度创新吸引各类投资主体参与林业建设等，是新时期林业建设必须面对的现实问题。

一、我国林业投融资现状

我国林业投入资金主要来源于国家财政投入、专项贷款、林业自筹资金以及外资投入等方式，其中国家财政投入占据主导地位。2007年林业系统实际到位各类建设资金793.68亿元，比2006年增长25.78%；资金到位率为93.15%，与2006年基本持平。其中，中央林业资金522.46亿元，占全部林业建设资金总量的65.83%，同比下降5.34%。在中央林业资金中，国家预算内基本建设资金24.10亿元，同比增长97.87%；国债资金56.87亿元，同比增长15.52%；中央财政专项资金331亿元，增长10.26%；其他国家预算内资金110.49亿元，增长26.32%。实际利用外资规模达到7.86亿美元，比2006年增长0.64%，占全国利用外资总水平（826亿美元）的0.95%。其中，国外借款1.69亿美元，外商直接投资5.81亿美元，无偿援助0.37亿美元，分别占林业实际利用外资总规模的21.49%、73.86%和4.65%。全部林业投资完成额达到645.75亿元，比2006年增长30.25%，其中，林业基本建设投资完成629.72亿元，同比增长31.47%；更新改造投资完成11.24亿元，同比下降19.37%；森工其他固定资产完成投资4.79亿元，同比增长67.48%；国家投资完成448.61亿元，占全部林业投资完成额的69.47%。

从结构看，营林固定资产投资完成621.71亿元，比2006年增长29.93%；森工固定资产投资完成24.04亿元，同比增长38.96%。在林业基本建设投资完成额中，营林基本建设投资完成615.11亿元，比2006年增长30.66%；森工基本建设投资完成14.62亿元，比2006年增长77.64%。营林基本建设和森工基本建设投资比由 2006 年的 57∶1 调整为 42∶1。

二、我国林业投融资体制存在的问题

（一）国家投入相对不足。我国林业投入的绝大部分来自于国家财政，近几年来国家对林业的投入虽有增长，但数量有限，与林业生态环境建设面临的形势和林业产业建设肩负的任务相比，还存在突出的矛盾。投资总量不足仍然是制约林业发展的主要因素。林业投入总量与实际需求之间存在着显著的差距，远不能满足林业生态建设的客观需要。例如，全国林业生态重点建设工程国家“九五”计划投资规257，131亿元，而实际投资只有167亿元，缺口达90多亿元。根据林业“十五”规划，全国野生动植物保护体系建设，森林防火、森林公安、森林病虫害防治和林业基础设施建设需要国家投资分别为58亿元和243亿元，年均1，116亿元和4，616亿元。而2007年这两项投资实际却仅为211亿元和616亿元，资金满足程度只有18.1%和14.2%。同时，有限的财政资金主要集中在工程建设上，而投向后续管护的比例很低，严重影响了林业建设成效的巩固，不利于森林生态效益的持续发挥。

（二）资金结构不合理。从资金来源结构看，林业建设资金绝大部分来源于财政资金，而利用银行贷款、外资以及引导社会闲散资金进入林业建设力度较弱，多渠道参与林业建设力度不够。2007年中央林业投入占了林业建设资金总量的73.65%。除中央林业投入、林业治沙贴息贷款、育林基金和外资中的无偿援助和借款外，非政府因素投入到林业的资金仅包含了外商直接投资的3.54亿美元、林业自筹资金中的18.8亿元和林业其他资金33.26亿元中的一部分。

从资金使用结构看，由于资金主要来源于国家财政投入，决定了林业建设资金的使用方向主要投向重点生态工程建设。在生态建设中又主要用于了造林方面，对中幼林抚育、森林资源保护、病虫害防治、林业基础设施建设等方面的投入受资金总量和其他原因的制约长期得不到重视，客观上形成了建设与巩固、造林与保护不相协调，从而影响了资金的使用效率和林业建设成效的巩固。在以生态建设为主的宏观政策背景下，由于生态建设工程资金需求量大，在资金来源渠道单一、总量有限的情况下，不可能有太多的资金投入到对林业产业建设的扶持上来。加之森林资源管理政策的制约和林业长周期、高风险、低收益的特点，使得林业产业发展很难从市场其他渠道获取所需要的资金，这就使得对林业产业体系的投入基本处于萎缩和停滞状态。

（三）资金管理成本高，使用效率低。虽然国家对天保、退耕还林（还草）等重点工程明确规定了“任务到省、责任到省”，但需要国家投巨资进行生态建设的地方往往是经济发展水平较低的地方，地方财政本来就十分紧张，无力对重点工程的实施予以地方配套，因此使得地方的首要目标是怎样争取到尽可能多的中央投入资金，其次才是怎样使用和管理，怎样应付中央的检查。改革开放以来，我国相继启动了17个林业重点工程用于推动生态环境建设，为了便于管理，2000年整合为5大林业重点生态工程。即便是如此，一个省、一个市或一个县都可能同时有几个国家投入的林业重点生态工程，而每个工程资金又都要求专款专用，封闭运行。这样的局面，一方面为地方弄虚作假骗取资金提供了条件，造成了工程实施中资金被挪用，或谎报面积骗取资金的案件屡见不鲜，也造成了林业建设资金的大量浪费和无效使用；另一方面政府为了提高资金使用效率，避免在资金使用中出现这样或那样的问题，从中央到地方各级政府都千方百计地对下一级政府进行监督和检查，再加之多项工程和各项工程资金繁琐的来源结构和使用方式，使得整个林业建设资金使用的管理监督成本很高。

三、完善林业发展投融资机制对策

（一）积极采取措施，增加信贷资金投入。我国目前具有政府扶持性质的林业贷款资金，主要是林业治沙贴息贷款和国家开发银行发放的速生丰产用材林基地项目贷款。尽管它们在林业建设方面发挥了重大作用并取得了很大成绩，但与目前林业发展的实际需要还有很大的差距。今后，应从以下几个方面完善国家林业信贷资金投入政策与管理机制：（1）建立中长期低息商品林贷款体系。从商品林长期稳定的发展需求来看，我国应尽快建立中长期商品林低息贷款体系。对于林业产业结构调整、林产品加工利用、林纸结合促进林纸业共同发展、竹藤花卉等具有很大发展潜力的林业产业发展，也应当给予低息贷款支持；（2）加大林业政策性贷款投入力度。目前，我国只有国家开发银行经营商品林基地等林业政策性贷款。由于该银行没有普遍设立基层经营机构，贷款项目的审批均由总行实施，因此国家开发银行承办的林业贷款项目很少，贷款数量与林业建设实际需求相差甚远。“十一五”期间，应继续设立林业政策性贷款，增加中国农业发展银行、中国农业银行等贷款机构，主要用于发展商品林和山区脱贫致富，改善生态环境建设项目建设；（3）稳定林业信贷资金财政贴息扶持政策。在林业建设需要大量资金投入的情况下，应继续稳定林业治沙建设政策性和商业性贷款财政贴息政策，充分发挥财政贴息资金经济杠杆作用，积极引导信贷资金和社会各界自有资金投入林业建设；（4）由于林业建设项目周期长，前期投入较大，因此需要适当延长造林项目贷款期限，贷款期限灵活设置，林业长期贷款可以放宽到12～15年，甚至更长一点的时间。

（二）加大对非公有制林业的政策支持力度。目前，由于改革严重滞后，我国林业还没有建立起与市场经济机制和社会发展要求相适应的林业管理机制和运行机制，影响了市场在林业资源配置中基础性作用的发挥，限制了非公有制林业经营者参与林业建设，制约了林业生产力的发展。加大对非公有制林业的政策扶持，是运用财政手段促进林业改革的重要方式，也是发挥财政政策宏观调控作用的内在需要。财政支持非公有制林业发展，关键在于为其创造良好的政策环境和投资环境，使其有充分的发展空间。商品林建设对非公有制林业经营者开放，各种经济成分平等竞争。对私有商品林，要切实保护所有者的合法权益；对公有商品林，要通过个人承包等形式引入民营机制，优化公有制的实现形式，降低经营成本，提高经营效率。对于私人已取得林地使用权的，鼓励发展成私有林；私人尚未取得林地使用权的，也可将林地使用权承包、租赁、转让或无偿划拨给个人，鼓励发展私有林。

（三）改革现有的采伐限额制度。目前，我国实行了采伐限额管理制度，森林采伐限额要一级一级地下达，我国林业法律法规对林木采伐的年龄、方式都有严格的规定，采伐林木还要受到国家森林采伐限额和木材生产计划的严格控制，个体私营造林者因此而得不到及时合理的经济回报。我国实行采伐限额管理制度已有多年，事实上，采伐限额制度没有使森林资源真正得到有效的保护。由于采伐管理办法和采伐限额不科学、不合理，需要继续对其进行深化改革。区别森林的不同属性、区别商品林的不同所有制性质，实行不同的采伐管理制度。对生态公益林（防护林和特种用途林）进行严格管理，以发挥其生态功能、满足社会需求。其他生态公益林只能进行抚育和更新性质的采伐，具体采伐年龄、采伐方式由国家统一规定。商品林采伐应由蓄积控制转变为面积控制。

（四）积极培育活立木市场。要尽快完善森林资源流转机制。要在明晰产权、减轻税费负担的基础上，积极发展活立木市场。一是要制定活立木市场交易规则。要确定转让内容、转让范围和转让双方的必备资格，规范转让合同，明确转让森林的采伐申请和伐后更新要求及管理程序，以规范活立木交易活动；二是要制定和颁布活立木交易指导价格，消除活立木交易价格与实际价值的过大差异，促进平等交易；三是要制定活立木交易鼓励政策，降低交易成本。国家林业主管部门应尽快制定有关森林、林木、林地使用权流转的管理条例，以及相配套的规章制度，规范流转行为，保障林木所有者和非公有林经营者的合法权益。

[1]张学勇.我国林业投融资对策的思考.中国林业经济，2007.3.

[2]陈玲芳，金德凌.信息不对称与林业信贷融资问题.林业经济问题，2005.6.

[3]刘晓光，陈姚.论市场、政府与林业融资.林业财务与会计，2005.5.