NGOs 对新农村建设的促进作用

□文/张红军

一、新农村建设需要NGOs

党的十六届五中全会提出了要把我国农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的宏伟目标。由此可见，新农村建设不仅是一个村镇建设的问题，更是一个村民发展的问题；不仅是一个经济建设的问题，更是一个包括社会、政治、经济、科技、教育、文化、环境等涉及社会生活方方面面的有机统一体。在我国现有的资源稀缺宏观背景下，要实现这一伟大的历史任务，单纯依靠国家政策及行政手段是难以解决的。随着我国社会从“强国家、弱社会”或“国家主义”的“总体性社会”，向着国家（政治）、市场（经济）、公民社会的三元结构转化。NGOs必将在新农村建设中扮演重要的角色。

NGOs之所以能担当这样的重任，是由其本质特征决定的。美国约翰·霍普金斯大学的塞拉蒙教授认为，NGOs具有正规性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性六个基本特征，而其本质特征则体现在“民间性、非营利性、公益性”上。正是NGOs本身所具有的这些利他主义特点决定了它可以充分发挥民间性的优势，整合民间资源，不以营利为目的，以服务国家、服务社会、服务经济建设为己任。实践已经证明，NGOs凭借本身特有的优势，可以承担政府做不好或做不了的事情，也可以在政府的触角触及不到的地方起着有益补充，发挥政府起不到的作用，尤其在满足弱势群体需求，解决社会问题方面具有独特的优势。

二、新农村建设中的NGOs类型

NGOs可以有多种分类，为更好地探讨其在新农村建设中的作用，本文以一种简单的方式将其分为两类：一类是农村社区NGOs，即自服务性的、成员制的民间组织，如农民经济合作组织、行业协会等；另一类是公益性的，从事社会发展和服务工作，为特定的弱势人群提供服务的发展组织、慈善机构等，如活跃在我国西部各地区的一些国际、国内扶贫机构，中国的青基会、扶贫基金会也在其中之列，这些绝大多数为农村社区外的NGOs。

三、NGOs对新农村建设的促进作用

（一）农村社区自服务性NGOs的作用

1、农村经济的发展必须依靠自服务性NGOs。党的十一届三中全会以来，我国农村普遍实行了家庭联产承包责任制，这使得农村经济发展呈现分散化的状态：土地分到农户手中，农民享有自由而独立的经营权和管理权，极大地促进了农村生产力的发展。但随着农村市场化进程以及经济全球化进程的加快，这种分散、弱小的小农经营根本无法很好地保护自身利益、规避市场风险。党中央提出要“建设新农村”，着重定位于乡村公共设施的建设及农民增收。既然农民要增收，如果仅从“市场”的角度来考虑，分散的农民是无法全面进入市场的，从制度设计上要将单个农户强行推入市场也将是危险的。因此，建立自服务性质的民间组织使农户协作进入市场，对于规避市场风险、减少不确定性、降低交易成本、实现规模经济都具有重要意义。这样的NGOs可以有多种多样的形式，除进一步发挥村民委员会的经济职能以外，鼓励和发展建立在自愿基础上的各种农村社区组织将能更好地促进经济的发展。例如，山东寿光的蔬菜协会就很好地保护了菜农的利益，使农民在市场竞争中尝到了甜头。

2、农民权益的保护有赖于自服务的

NGOs。我国农民的权益受损是长久以来就存在的问题，党和政府为此也进行了很多改革。其主要思路是从国家的角度，设法由上而下、采取行政手段或者纪律手段在国家内部进行对官员干部的规范。比如，减负精简机构、对干部进行道德教育等。从结果来看，收效甚微。另外，种种原因又使得农民通过村民委员会保障自己权益的愿望未能实现。因此，农民在其权益被压迫、被侵犯而忍无可忍的情况之下，组织起来冲击地方政府的情形便经常发生。这种破坏性的表达方式，既无法保障农民自身的权益，也损害了国家的政治秩序和民主政治。从这个意义上说，让农民在正式的公共权力渠道自我组织起来，有秩序地代表、争取、保护并促进自己的利益，是解决这一问题的最好选择。韩国的新村运动在这方面的经验值得我们借鉴：在韩国新村运动中，农民自发组织起来的如邻里会议、新村妇女、新村青年、新村领袖等协会之类的组织形式，起到了正式组织所起不到的作用。韩国政府正是通过鼓励村民利用亲缘或血缘关系组建农民自己的利益集团，反映农民自身的需求，使利益集团的共同利益不断外溢，为农民自组织的形成奠定了基础。我国的新农村建设是中央向农村赋权并注入资源的过程，又是一个利益调整的过程，必然涉及到基层政府及其工作人员、农民以及各种利益团体方方面面的博弈。在博弈中，分散的农民必须组织起来才能够有效维护自己的利益。

3、农村社区的文化重建应以自服务的NGOs为基础。社区应该是有一定的地域范围，有共同的语言、文化传统及风俗习惯等，有公共空间和公共事务管理，有共同的可分享的资源和公共设施，可以产生集体行动等的区域。但是，现在的传统农村社区正渐渐消失，社区分化已日渐严重。经济发展导致协作伦理与和睦共处的价值观正逐步减弱，公共事务的参与越来越少，公共设施遭到较大程度的破坏，村民社会活动的公共空间已不复存在，集体行动也很难开展。农民是新农村建设的主体，如果我们不能通过有效的途径将离散的人心凝聚起来，新农村建设的成功就是一句空话：从这个意义上说，新农村建设的一大要务就是对农村社区进行文化重建。在这个过程中，传统的血缘或亲缘关系作为认同的纽带应该继续发挥凝聚人心的作用，虽然宗族认同可能会产生某些专制与狭隘的东西，但我们完全可以随着经济的发展，靠民主和法制来消除那些弊病，而不是禁止宗族组织的存在。

（二）农村社区外公益性NGOs的作用

1、农村社区外公益性NGOs的优势。

政府在新农村建设中占据着主导地位，但是与政府相比，公益性NGOs在新农村建设的项目实施中具有天然的优势。

其一，天生的草根性和亲和力。NGOs的成员绝大部分来自民间，他们在做每一个项目的过程中都会对项目的可行性进行调研，与项目的参与者进行平等的交流，并鼓励项目的参与者作出自己的规划，这种平等的互动的真正以参与者为中心的工作方式，使其能够迅速地和当地的村民建立起相互信赖的关系。而在中国这样一个行政色彩较为浓郁的国家，政府官员和村民之间相互信任的纽带则很难在较短的时期内普遍建立起来。

其二，非政府性。这一特性使得NGOs规划和实施项目的目的是为了使当地村民的生活质量得到提高，而不需要做任何的形式主义。他们是为了自己的理想和社会价值而工作，这一点恰恰是政府工作人员天生的缺陷。政府工作人员作为理性的经济人，在做项目时或多或少带有政绩观，必然影响到项目效果。

其三，先进的管理理念。目前，参与新农村建设的NGOs多是国际性的民间组织，他们将最先进的理念带入农村社区，通过各种参与性的项目改善当地农民的生存状态。在逐步改变当地农民生活水平的同时，NGOs把更多的注意力投向提高当地人的思想意识、获取市场信息能力、教育等软环境方面。NGOs带来的这些先进的项目管理理念也必然会给当地的管理者带来新的思维。

其四，有效的监督。民间组织的资金主要来源于企业和个人的捐赠，其组织内部有严格的会计审查制度，大多数都聘请了中立的会计师事务所对其财务进行监督，并定期向社会公布。而农村基层政府对项目资金的使用则由于缺乏有效的监督，贪污、挪用、浪费的现象并不少见。

2、农村社区外公益性NGOs的具体作用。农民是新农村建设的主体，农民通过组成自服务性质的NGOs来参与新农村建设。如果说这是新农村建设能够成功的内因，那么在具体的实践中，它又需要外在力量的推动。因为凋敝的、原子化的农村已经无法完全依靠自己的能力实现发展。政府及外来者的资金、信息、政策、法律知识、方法论等都是乡村建设的外驱力。从提供外在力量的主体上说，最主要的有三个，即政府、企业和NGOs（这里特指产生于农村社区之外的第二类的NGOs）。作为新农村建设的发起者和组织者以及主要的出资者，政府必然起着不可替代的作用。而企业由于受到利益的驱动，显然对于奉献多于回报的新农村建设无法产生多大的热情。相对于前两者而言，NGOs作为新兴的社会力量，以其独特的工作机制参与新农村建设是大有可为的。以爱德基金会和中国青年基金会为例：据统计，截至1999年，爱德为贫困地区捐资兴建的饮水项目就达461个，灌溉站71所，种植林木23万余亩，开展各类农村培训35，000人次，资助失学儿童25，300人次，爱德农村发展项目直接受益者达134万人。同样截至1999年，中国青年基金会实施的希望工程，从海外募集了 1，718亿元人民币基金，救助了22，019万居住在中国贫困地区的孩子，修建了7，548所希望小学，培训了大批乡村教师。希望工程激发了社会对贫困地区教育的重视，推动了农村贫困地区教育事业的发展。一项权威调查显示，中国青年基金会每支出100元，就有89.9元从城市转移到农村，有87.7元从发达地区转到贫困地区，有88.2元从中高收入阶层转移到低收入阶层，有36.17元从海外转移到中国的贫困地区。农村社区外NGOs对于新农村建设的促进作用就在于它可以向农村社区注入新农村建设所缺少的资金、技术、人才、管理经验等，同时通过培训、教育等传播先进的理念，极大地促进农民素质的提升，这对于培育农村社区自己的NGOs具有不可估量的意义。以美国国际小母牛项目为例，到2003年11月，它在华实施项目达41个，覆盖全国13个省、市、自治区的73个县，共12个民族（汉、彝、苗、藏、回、羌、佤、拉祜、哈尼、布衣、维吾尔和纳西族）的41，584户农户通过该项目获得390万头/只畜禽。共举办技术培训2，620期（次），直接培训农民和基层技术人员171，021人。由于目前农村社区NGOs的薄弱局面，在新农村建设中起主要作用的将是外部NGOs，它对农村社区NGOs的带动和扶植程度将极大地影响新农村建设的进程。

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