以农村公共物品供给为先导推进城乡一体化建设

□文/李进英 赵经华 安 岩

党的十七届三中全会明确提出要把“加快形成城乡经济社会发展一体化格局作为根本要求”，强调要“建立促进城乡一体化制度”。城乡一体化不是简单的农村城市化或城市农村化，而是通过城乡一体化发展，促进城乡资源要素的自由流动，打破城乡二元结构，建立城乡融合机制，实现城乡互动发展，共同繁荣。

长期以来，我国的重工轻农政策形成了城乡分割的经济结构，造成了城乡相对独立的公共物品供给体系，城乡差距逐年扩大。改革开放三十年来，农村公共物品的供给水平随着社会经济的发展有了很大提高，但与城市相比，与农民的实际需求相比，还有很大差距。调查显示，农村公共物品不仅总量短缺，总体质量不高，而且供给结构不合理，尤其是农民对文化教育、社会保障、基本医疗和科技推广等方面需求的迅速增加与供给相对不足且配置失当的矛盾更为突出。这一矛盾已严重制约了农村社会经济的发展，阻碍了城乡一体化建设的进程。

一、农村公共物品供给是推进城乡一体化发展的重要先导

对于“加快形成城乡经济社会发展一体化格局作为根本要求”，政府不应该仅仅是强有力的组织者，更应该是积极的参与者，并投入大量的人力、物力和财力，尤其是加大对农村公共物品有效供给的投入，成为推进城乡一体化发展的重要先导。

农村公共物品的有效供给能够缩小城乡差距，改善农民的生存和发展环境。城乡一体化发展，最根本的就是要调整国民经济的发展和分配格局，给农民平等的发展机会和国民待遇。调查显示，我国现阶段城乡差距最突出的表现就是在公共物品供给方面，特别是文化教育、社会保障、基本医疗和科技推广等方面的矛盾更加严重。农村居住和生产的分散性决定了农民对公共物品的依赖性较高，而当前农村公共物品供给机制改革的滞后，又在一定程度上加重了农民的负担。如果政府重视农村公共物品的供给，加大投入，便能有效调整城乡不平衡的发展状态，增强农村的自我造血功能，加速城乡一体化建设进程。

农村公共物品的有效供给能够增加农民收入，促进农村经济发展。目前的农村公共物品供给机制，使得农村公共物品供给严重不足，同时增加了农民的生产成本和交易成本，变相增加了农民负担。政府增加公共物品的供给，保障提供义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等公共物品，意味着农民交易支出减少。减少的支出可以直接转化为农民收入，农民可以将更多的农村资源投入到调整农业结构，改善农业生产经营条件和提高整体素质上来，增加农业产出。由此产生的收入效应，将对农村的消费和经济增长产生明显的促进作用。

农村公共物品的有效供给能够改善农村消费环境，提高农民生活质量。一方面随着收入的增加，消费观念的更新，农民对洗衣机、空调、电脑等商品的需求日益增强，但这些商品的消费，有赖于水网、电网、通讯网络等公共基础设施配套来实现。而据调查，农村自来水、电网、通讯网络等建设的滞后，大大限制了洗衣机、空调、电脑等家用电器在农村的消费；另一方面农民自己掏腰包购置公共物品，无形中增加了支出成本，削弱了他们对部分工业品的购买和消费能力，抑制了农村市场的开拓。公共物品的供给，尤其是基础设施的有效供给能够有效改善农村消费环境，提高农民生活质量，促进农村城市化发展。

二、实现农村公共物品有效供给的关键是建立和完善有效供给机制保障

（一）强化政府在农村公共物品有效供给中的主体地位。在城乡一体化进程中，因结构调整所带来的不确定，需要通过政府以提供公共物品的方式予以保障。我国农村公共物品供给历来是政府的基本职责，供给实行政府分级负责制，分别提供全国性和地方性公共物品，但在实际操作中，各级政府责任不清，涉及多级政府间的共同事务，在确认及支出分担标准方面缺乏明确、具体的法律规定，随意性较大，下级政府承担了本应上级政府承担的公共支出，如义务教育、计划生育、基础设施等，导致下级政府事权大于财权，财力紧张，受财力所限，农民所需公共物品不能及时有效提供。同时，本应由政府提供公共物品的支出职能，无形中部分转嫁到农民身上，造成农民沉重的负担。因此，在现有供给体制及利益主体多元化的情况下，要进一步明确各级政府在公共物品供给中的责任和职能定位，实现规范化、法制化，以确保为农民提供有效的公共物品，实现公共物品社会效益最大化。

（二）构建城乡一体化公共物品供给体系。城乡相对独立的公共物品供给体系，造成农民在公共物品享用上的非公平国民待遇，城乡差距进一步扩大。为此，要加快农村经济社会发展，加快城乡一体化建设进程，就要建立城乡一体化公共物品供给体系。首先，调整政府公共财政政策。改变城乡分割的公共物品供给体制，按统筹城乡发展的要求，加大财政对农村公共物品的投入，向农民提供与城市居民均等的公共物品；其次，调整财政农业支出结构，加大对农村基础教育、农业科技推广、公共基础设施投入；再次，加大对农村基层财政的转移支付力度，建立规范合理的财政转移支付制度。

（三）完善农村公共物品供给决策机制。目前，我国实行的“自上而下”的农村公共物品供给决策程序，并没有随着现代市场经济的要求而改变。“自上而下”的决策，是由上级政府和地方政府的决策者根据自身的判断和理解安排农村公共物品供给。而农民组织化程度较低，在同政府和相关部门进行信息沟通中处于弱势地位，无法在公共物品的供给决策中表达自身的利益诉求，难以参与公共决策，而基层部门又不能准确地了解和掌握农民对公共物品的需求状况。这种“自上而下”的公共物品决策程序，势必导致绝对供给不足和相对供给过剩并存的矛盾，造成农村公共资源配置效率低下，浪费巨大。因此，为提高农村公共物品的供给效率，优化农村公共物品供给结构，应按农民需要的原则来建立公共物品决策机制。一是建立“自下而上”的农民需求表达机制。确保政府了解农村和农民对公共物品的真实需求；二是建立农民协会。提高农民组织化程度，拓宽农民对公共物品的需求表达渠道，使政府能够得到完整和真实的信息；三是实行村务公开、政务公开，增加公共资源的透明度。

（四）创新农村公共物品供给方式。我国农村地域辽阔，对农村公共物品的需求规模较大，仅仅依靠政府有限的财政投资，远不能满足农民对公共物品的需求，在市场因素不断渗入农村，农民对公共物品需求日益增长和多样化的现实背景下，必须创新农村公共物品供给方式，实现供给主体与供给方式多元化。要根据农村公共物品的特点决定其供给方式，一是与农业经济发展密切相关的公共物品，如义务教育、大型水利设施、环境治理等，由各级政府主导供给；二是难以顾及农民需求偏好，且组织成本较高的公共物品，如区域性道路、农业科技推广、小型水利设施等，由政府和私人联合供给；三是小范围受益的公共物品，规模效应小，可由私人或合作组织供给。

［1］方杰.城乡一体化与农村公共品供给制度创新探析.农业经济，2006.8.13.

［2］刘国军.实现基本公共服务均等化与广东城乡一体化发展.南方论刊，2009.2.8.

［3］农村公共物品有效供给的现状、意义及基本原则.呼伦贝尔学院学报，2008.4.30.

［4］杨树群.统筹城乡发展必须加大农村公共品供给.农业与技术，2007.8.15.

［5］陈东.我国农村公共品的供给效率研究.经济科学出版社，2008.6.1.

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