农民工养老保险关系转移接续的出路

□文/徐阿莹

农民工养老保险关系转移接续的出路

□文/徐阿莹

目前我国城市化进程不断加快，农民工的数量迅速增加，尤其是二代农民工的队伍也逐渐壮大起来，农民工的养老问题备受关注。由于农民工本身流动性的特点，农民工养老保险关系转移接续问题就更加值得关注。本文主要讨论当前农民工养老保险转移接续的难点障碍，并提出相应政策。

农民工；养老保险关系；转移接续

“农民工”是我国经济社会转型时期的特殊概念，是指农民脱离农业劳动在城镇从事非农产业的劳动者，以工资收入为主要生活来源，但没有放弃农村土地承包经营权。有关数据显示，目前我国农民工总数已近2.3亿人，其中进入城市就业的约有1.3亿人，在本地乡镇就业约0.9亿人。农民工一直被称为城镇与乡村之间的“边缘群体”，其具有极强的流动性和不稳定性，因此农民工养老保险关系的保留和接续的问题一直是我国民生问题的关注点，特别是2010年1月1日实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》等一系列文件后，此问题更加成为整个社会关注的重点。

一、农民工养老保险关系转移接续的相关政策

（一）社会保险基金的省级或县级统筹。社保基金统筹层次问题一直是讨论的热点问题，2007年原劳动和社会保障部、财政部下发了推进基本养老保险省级统筹文件，制定了省级统筹标准，提出了进一步推进省级统筹的工作要求。截至2007年底，全国已经有13个省区市实现了省级统筹。这虽然是社保制度的一大进步，但是这并没有从根本上解决社保制度的缺失。政策规定，基础养老金月标准为省、自治区和直辖市或者地市上年度职工月平均工资的20%，并不与个人缴费额挂钩，故只要缴费累计15年根据1997年的规定，同一统筹地区的新近退休人员享受的基础养老金完全没有差别，无法体现个人对统筹账户以及地方统筹基金的贡献。即使按照2005年的调整方案，基本养老金在15年基础上多缴多发，虽然考虑了参保者缴费时间的影响，但仍然没有将基础养老金部分与个人缴费金额直接联系换算。而且目前的政策只实现了个人账户金额的转移，而进入社会统筹的大部分基金去向并未提及。虽然在政策明文允许异地累计缴费年限的情况下，农民工养老保险的时间延续方面有了很大的进步，但是对于农民工而言，仍然缺乏实际利益。个人账户转移的金额与选择退保时取回的金额并没有什么差别，因此，许多农民工无奈地选择退保。

（二）农民工养老保险关系转移接续新政策。农民工离开就业地时，原则上不“退保”，由当地社会保险经办机构（以下简称社保机构）为其开具参保缴费凭证。农民工跨统筹地区就业并继续参保的，向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算；未能继续参保的，由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存其权益记录和个人账户，封存期间其个人账户继续按国家规定计息。这是为维护广大农民工的养老保险权益，根据《劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》和《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发［2006］5号）的规定，针对农民工的劳动就业特点，按照低费率、广覆盖、可转移和能衔接的要求，制定农民工参加基本养老保险办法。《办法》第一次在全国层面规定了农民工参加基本养老保险的转移接续办法，但是在《办法》征求意见稿中仍回避了地区统筹和地区分割的问题，并没有具体更改原有规定中，对于跨地区流动时只能转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金的说法。这也就意味着农民工社会养老保险统筹账户中的资金只能归政府所有，而不能转移接续到转移地的养老保险制度下。即使在2010年1月1日人保部和财政部颁布实施的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》中规定，也没能够回避此问题。

二、农民工养老保险关系转移接续的难点分析

（一）缺乏统一的、全国性的、针对农民工社会养老保险制度是根本的制度性难点。当前，各省市对农民工的养老保险问题认识上并没有达成统一，各地区的进展相对不平衡，各种各样的参保模式出现，这样对农民工养老保险关系的转移造成了根本的制度上的影响。例如，广州实行把农民工纳入城镇养老保险的模式，而上海实行综合的社会保险模式，福建把农民工纳入新型农村养老保险的模式。由于各地实行不同的养老保险模式，政策不统一，缴费的基数和比例就会有很大的差异。再者，即使实行的养老保险模式一致，但是，由于各地区经济发展的不一致，也会导致缴费率和养老保险待遇的差异。由于农民工本身具有很强的流动性，这样就会致使农民工的社会养老关系无法随其流动而相应的转移，农民工在城市内缴纳的养老保险，当其返乡或流动时其养老保险关系无法得到有效的转移接续。

（二）养老保险统筹层次低，尚未实现全国统筹，客观上造成养老保险关系转移接续难。我国的社会养老保险统筹一直都是部分省级统筹和县级统筹为主。截至2007年，原劳动和社会保障部发布全国共有北京、天津、上海、吉林、重庆、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、黑龙江、福建等13个省区市实现了省级统筹，同时河南、湖南、江西、西藏等省区也相继出台了省级统筹的办法，其余的省份则仍以县级统筹为主，这样就带来了参保政策及待遇的不一致，以及社保基金核算各自独立。而且在转移养老保险关系时，只转移个人账户基金的部分，不转移企业缴纳的统筹基金部分，作为退休人员养老金主要构成的非个人账户养老金，均由转入地承担，这样在各统筹地区财政管理体独立的体制下，客观上给农民工养老保险关系的转移接续带来严重的阻碍。

（三）管理手段落后，操作口径不一致，直接导致农民工养老保险关系转移接续难。全国各统筹地区养老保险参保信息管理操作系统不统一，业务信息网络不与其他统筹区域连接。另外，有些社保机构的管理手段相对落后，对于养老保险关系的转移只能通过多环节的人工办理，费时费力，也会因为转接的环节过多人工办理致使部分信息丢失。同时，养老保险关系转接全国没有统一的操作办理程序和查询信息系统，无法满足接续关系和计算养老待遇的需要。各统筹区域社保经办机构缺乏必要的协调导致农民工为了转移养老保险关系奔波于转出入两地，费时费力。以上这些都直接导致了农民工养老保险关系办理转移接续的难点。

（四）参保人员的趋富心理，农民工自身原因导致养老保险关系转移难。由于各统筹地区经济发展的差异以及实行的养老保险制度的不同，导致参保的缴费基数、缴费率和养老待遇等方面的差异。而且每个参保者均是“理性人”，都从自身利益出发，这必然导致在高工资水平地区的参保者，在变换工作单位时，不愿将自己的养老保险关系转移到低工资水平的地区；而临近退休人员就会设法将养老保险关系转移到高工资水平的地区，正是这种“投机性养老”给农民工养老保险关系转移设置了障碍。

三、针对农民工养老保险关系转移接续的对策建议

（一）制定统一的、全国性的农民工养老保险制度。目前，我国各地区针对农民工养老保险制度存在着明显的差异，但做法主要有两种：一种是把农民工养老保险纳入城保的行列，但由于这种缴费基数大，缴费率高，很多的农民工都游离在城保的范围之外，而且由于各地区的经济发展水平的不同及农民工的流动性，造成养老保险关系转移接续困难，使得许多农民工不得不选择退保，只能领取小部分的个人账户资金，这也就实际上损害了农民工的养老保险权益；另一种是实行新型的农村养老保险制度，以农民工的户籍为基础，农民工外出打工所缴纳的保费全部划入户籍所在地，到农民工退休后由其户籍所在地的社保部门发放养老金，但是当前我国的农村养老保险制度尚处于试点阶段，把农民工的养老保险真正纳入还有一定的难度。因此，当前最迫切的任务是尽快制定适应农民工特点的“低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行养老保险制度相衔接”的统一的养老保险办法，并出台符合实际、操作性强的农民工养老保险关系转接办法，来保证农民工养老问题的顺利解决。

（二）提高统筹层次，最终实现全国统筹。我国目前实行的部分省级统筹和县级统筹，养老保险关系统筹层次过低是制约养老保险关系转移的根本原因。因此，必须突破现行制度设计的局限，建立一种可省内或区域内转移接续的养老保险制度体系，进而再推进养老保险在全国范围内的转移接续。具体做法：要实现省级统筹，需在全省范围内实行基本养老保险经办机构的垂直管理，将隶属于各级地方政府的社会保险机构分离出来，组成自上而下统一管理的社会保险管理机构，摆脱地方政府的干扰。同时，财政部门必须划清省级财政与县市财政在这一过程中的责任界限，将各市基本养老保险经办机构人员的薪酬福利纳入省财政体系之内。实现养老保险的全国统筹还要建立完善的养老保险关系转接服务体系——“社保一卡通”，保证农民工在任一统筹区域内均可缴纳养老保险费及办理养老保险关系转接手续和领取查询养老保险待遇等，以使农民工养老保险关系转接更加简便可行。

（三）建立和实施弹性个人账户。现行的政策规定养老保险关系跨统筹区域转移，只转移个人账户基金部分，而社会统筹的部分不可转移，这样给转移接收地将来的养老待遇支付带来很大的压力，因此要实现有效的转接不但要转移个人账户基金，还要转移单位缴纳的社会统筹基金部分。更关键的是需要建立全国统一实名的弹性个人农村社会保险账户，实行缴费确定型的完全储蓄积累的制度模式，其中弹性主要体现在：在基本制度框架全国统一的前提下，缴费基数、费率或额度可在规定范围内弹性选择，缴费方式、时间地点可灵活选择，并且个人和单位缴纳部分全部计入个人账户，且账户可随人转移；农民工在参保时可在城保和弹性养老保险制度间选择，对于账户转换对接可折算入城保或农保等各种提倡弹性个人账户的政策更加有利于农民工养老保险关系的转移接续工作的顺利开展。

（四）运用先进的管理手段，规范转接程序。首先，要运用先进的管理手段，特别是推进和加快养老保险信息化的建设，形成一个完备的全国统一联网的养老保险查询缴费系统，只要凭个人身份证号码就可以登陆，进行养老保险的缴费查询以及转接的工作，这样还可以在管理手段层面上规避农民工自身“投机性养老”的风险；其次，要在政策调整的前提下规范养老保险关系转接的程序、操作方法及相关的法律规定，以减少转接的环节，使农民工养老保险关系的转接工作更加顺畅。

[1]唐钧.让农民工社保异地转移接续[J].瞭望，2007.38.

[2]卢海元.农民工弹性社会养老保险制度的设想[J].农村工作通讯，2005.10.

[3]龚维斌.农民工社会养老保险制度研究[J].北京工业大学学报，2007.6.

F840.67

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安徽财经大学财政与公共管理学院）