论行政补偿救济的合理化

□文/李 俊 刘豫皓

论行政补偿救济的合理化

□文/李 俊 刘豫皓

随着国家行政日益趋向于公民合法权益的保护，公民对国家违法的具体行政行为侵犯公民的合法权益已可通过行政程序和诉讼程序获得救济，然而行政补偿制度在我国的发展滞后于行政赔偿制度，对行政补偿产生纠纷的解决方法存在争议。随着《物权法》的颁布，建立完善的行政补偿体系显得尤为紧迫。

一、理论概念

学者对此有不同的定义，但一般而言，行政补偿是指国家行政机关及其工作人员因其合法行政行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到损失，由行政机关给予一定经济补偿的制度。笔者认为，行政补偿从其外在的表现形式上看，是一种具体行政行为，因为行政补偿是针对特定的补偿内容对具体的相对人做出，而且作为特定形态的行政补偿在做出以后，同样具有具体行政行为单方面性和确定的效力。但是，行政补偿的目的是保护权利和平衡利益，所以它实际上是对国家行政机关适法行为的造成损害的一种补救措施，是国家行政机关必须履行的法定义务。由此可见，行政补偿就其制度设计而言，应当是国家行政责任的救济方式，就具体形式而言，是一种补救式的具体行政行为。

二、理论依据分析

对于行政补偿的理论依据，学界有许多学说，我国学者对行政补偿的理论根据所作的探讨和研究中，具有代表性的是“在谁受益谁负担原则指导下的公共负担平等说”，此说是从国家行为造成损害的反面，因国家行为而受益的一方而提出的，是对公共负担平等说的补充，在将行政补偿特定化的基础上，由实际获得利益的人来承担对特定人造成的特别牺牲。由此可见，似乎用民法上不当得利的理论更能解释“谁收益谁负担”更为合乎逻辑。但是，不当得利是指无法律上之原因或依据，获得利益并导致一方受到损失而承担的责任，而行政补偿则是国家行政机关的合法行为所致损害而产生的，显然是有法律上的依据的，且此时行政机关的行政行为是为了公共的福祉，因而产生对特定的人行使财产权利的限制，是合理的获得利益，而且受损人应当为公共利益承担一定的负担，所以这也是行政补偿的额度一般会小于实际造成的损失的原因。通过分析可以看到，行政补偿的成因体现了国家行政机关寻求公共利益和个人权益的和谐与平衡的价值追求，但从客观上看，毕竟对公民权利造成了损害，受损人理所应当地享有了损失补偿请求权。

三、行政补偿与行政赔偿比较

行政补偿与行政赔偿，都是国家在行使公权力时对行政相对人的合法权益造成损害而产生的补偿责任。但是，行政补偿与行政赔偿最大的不同在于其产生的原因行为是否合法，即行政赔偿是因为国家行政机关的合法行为导致相对人合法权益受到损害，而引起赔偿的原因却是违法行为。以此为视角而观之，它与行政赔偿的区别在于：

（一）行政补偿的原因行为是国家行政机关正常的公务行为，其行为的目的是正面的、积极的、有建设性的；而行政赔偿的产生是行政机关故意或者过失导致，往往与其本身要达到的目的相背离。

（二）正因为行政行为的适法性，所以补偿往往可以前置，行政机关可以在行政行为做出以前预计其结果，并且事先和相对人达成补偿协议；而行政赔偿只能是在行政行为做出以后才能产生。

（三）导致行政补偿产生的行政行为有可能包含着补偿相对人自身的因素，比如主动帮助行政机关维持公共场所秩序而受损失；而由行政行为相对人自己的行为而产生的损失不为行政赔偿所涉及。

（四）从赔偿和补偿的范围看，行政赔偿范围相对要小，因为只有行政违法行为才有可能造成损害赔偿，而一般情况下行政行为都应该是合法的，进而产生损失补偿的可能性较大。

（五）程序上看，行政赔偿的前提是确认行政行为违法而造成的损失，否则就无所谓赔偿，如果行政行为不违法，而造成了损失，则产生行政补偿。

（六）就行政补偿的额度而言，其标准不同于行政补偿，通常情况比受到的实际损失要少，采取适当的原则，因为对“适当”的理解不同，没有固定的定义，一般以公平为衡量尺度，如在德国对土地征用的标准采用“市价补偿”原则。

（七）行政赔偿一般先由赔偿义务机关先行赔付，然后由有故意和重大过失的国家机关工作人员或公务员承担，是可追偿的；而行政补偿是“谁收益谁负担”，一般由国家财政来承担。

分析行政补偿与行政赔偿的区别，突出了行政补偿本质特点，这种对差异性的探索，对更好地掌握和建构合理行政补偿制度有很大的帮助。但是，从另一个角度而言，两者却着实拥有着共性，我们也应当从二者的共性的角度入手，并不能将二者绝对的对立起来。纵观而言，他们都是对国家行为产生责任的一种救济方式，都是国家责任的负担行为。因此，行政补偿应当与行政赔偿同等地受到重视，因而行政补偿这种救济方式同样可以通过行政复议，行政诉讼等救济途径来获得解决。

四、行政补偿救济的合理建构

（一）现行立法有关规定。2004年3月14日我国现行宪法第四次修订，在宪法中明确规定了对国家征收征用的行为要进行补偿。而在此之前，《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《野生动物保护法》、《中华人民共和国戒严法》、《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规都对行政补偿做出了规定。而经多次讨论修改，历时五年时间于2007年3月16日十届全国人大五次会议通过的《物权法》，更是从合法财产所有权保护的角度，对为公共利益而进行的行政征收补偿制度做出了明确的规范。

（二）行政补偿的立法缺陷。从法律效力层次看，我国宪法、法律、行政法规对行政补偿的规定已经形成了形式上不同层次的效力体系，而且这些法典、单行法律以及行政法规的针对性和实用性都较强。但是，它们依然存在着制度设置的不合理因素，其主要表现在内容有很多都只是原则性的规定，同时有些条文规定了行政补偿的范围、标准和程序，却只能使用某一个领域的行政行为，而不能普遍适用，缺乏统一性。而《物权法》关于征收的规定虽然具有统一地普适的效力，但也存在相应的问题。首先，关于公共利益的理解，一直存在争议。公共利益是否可以包括商业因素，公共利益的认定是否需要专门的程序，以及其适用范围的界定都没有明确；其次，对于征收和拆迁的各种补偿费、补助费以及拆迁费没有从原则上给予一个较为统一的标准，因此地方适用必然存在差异；再次，对征收相对人的合法利益保护以及追究违法征收人责任的规定，仅仅具有宣誓效力而缺乏具体可操作性。

另外，对于行政补偿的救济途径，更多的是通过行政救济的途径得到补偿，而不能直接通过司法途径解决。无法通过直接司法诉讼的途径解决的原因在于两个矛盾：

第一，我国《行政诉讼法》只审查违法的具体行政行为，而不审查合法的具体行政行为。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政补偿产生是基于行政机关合法的行政行为，以此为标准自然不在审查之列，但实践中行政补偿仍然能够成为行政诉讼法审查的对象，只要“行政机关如果拒绝相对人的请求或部分拒绝相对人的请求，双方不能就补偿数额或补偿方式达成协议，或相对人不服行政机关单方做出的裁决、决定，即开始司法诉讼程序。”行政补偿通常由法律明确规定，因此此时审查的便是行政机关拒绝相对人请求的合法性了，至于补偿协议纠纷，是基于行政补偿的可前置性，是在具体行政行为做出前双方的合意行为，可以将其视为行政合同，纳入行政诉讼法的受案范围；其次，本文开篇提及行政补偿性质时亦认为行政补偿在为具体形式时是一种补救式的具体行政行为，因而也符合《行政诉讼法》只审查具体行政行为而不审查抽象行政行为的要求，如果说有时候行政补偿似乎是通过制定规范性文件而做出的，由此而得出，它亦可是抽象行政行为的说法是不正确的，因为那只是某一具体行政补偿行为的原因行为，即引起行政补偿的行为可以是抽象行政行为。

第二，我国《国家赔偿法》从理论上无法吸纳行政补偿制度。《国家赔偿法》将行政补偿和行政赔偿明确分开，认为行政补偿不属于国家责任的承担方式之一，仅仅看到了行政补偿和行政赔偿的不同，并没有看到两者的内在联系，规定了因违法行政行为而导致损害的行政赔偿的补救方式，而未把行政补偿制度纳入，使得行政补偿只能散见于各种单行法律法规，缺乏统一的理论指导，使因合法行政行为而受损失的人得不到补偿，使其陷入尴尬之境。对此问题的解决，似乎只要如同《国家赔偿法》一样制定一部完整的行政补偿法就可以解决，可是制定一部新的法律需要耗费大量的成本，更需要严格的程序和充分的时间，因此笔者更赞成将行政补偿纳入修改后国家赔偿体系。

（三）行政补偿救济的完善。首先，应当针对《物权法》的规定，结合最高人民法院的相关司法解释，修改行政法规中有关行政征收的规定，将其中原则性的内容具体化，建立统一的补偿费、补助金以及拆迁费的认定标准。建立具有可操作性的行政补偿责任制度与行政补偿保险制度；其次，扩大《行政诉讼法》的受案范围，明确行政补偿协议纠纷可以直接通过诉讼解决，修改《行政诉讼法》侵权赔偿责任一章，在其中纳入有关行政补偿的原则性的规定，主要明确行政补偿的性质、补偿的主体、处理程序及纠纷的解决等内容，同时可以对补偿费用的来源和标准也做一个原则性的规定；第三，结合《行政诉讼法》的内容对《行政复议法》作相应的调整，明确将行政补偿纠纷纳入其范围之内，同时可以加入对行政补偿之抽象原因关系的行政行为在一定范围内的审查；第四，对《国家赔偿法》进行修订，有学者认为应该“在该法中增设行政补偿专章（或专节，至少专条），规定行政补偿的基本制度，以尽快解决目前许多公民个人和组织合法权益因公共利益受损而得不到适当救济的不公正的问题。”笔者认为，仅仅设立专章、专条并不足以解决行政补偿制度系统化的问题，而是应该将国家赔偿和国家补偿结合起来形成完整的国家责任法体系，即建立国家违法行政行为的侵权赔偿与国家合法（包括合法而不当）行政行为的双重结构的国家行政责任补救制度，建立起行政补偿特有的基本制度、基本程序和基本标准；最后，通过按照统一了的行政补偿的基本原则对各单行法律和行政法规进行针对性的修改，对具体的行政补偿方式进行规范，尽量使其都能找到各自的法律依据，使通过行政程序对行政补偿的救济更加完善，同时使处理结果更加公平且高效。

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