政府投资项目代建制管理模式研究

□文/徐其建徐歆

政府投资项目代建制管理模式研究

□文/徐其建1徐歆2

本文通过介绍代建制管理模式，探讨代建制管理模式的优点及其三种形式，阐述代建制管理模式的独特作用，提出进一步完善代建制的一些措施。

政府投资项目；项目管理；代建制

国务院于2004年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》中就明确：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制’，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。代建制作为非经营性政府投资项目管理的一种有效新模式，除了能提高政府投资项目建设的效益和质量外，还能有效减少政府投资项目超标准、超规模、超投资的“三超”现象，有效遏制政府投资项目中的腐败现象。

一、代建制的提出背景及其必要性

政府投资建设项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，在加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，促进产业结构升级，弥补市场缺陷等方面，具有不可替代的作用。

长期以来，我国各级政府对直接投资的项目管理方式多实行“财政投资，政府管理”的单一模式。在这种项目管理模式下，投资、建设、管理和使用基本上由同一个系统完成，导致各个环节之间责任不明、利益不清。尤其是自建、自管、自用的项目，建设单位又是建成后该项目的使用单位，出于本单位利益驱动，往往在设计、施工阶段随意扩大规模、提高标准、增加内容，造成了工期延长，投资大大超标。在现行政府投资项目管理体制下，项目使用方、施工方、监理及中介咨询机构均为“三超”的受益方，而作为投资方的政府对投资监管实际处于失控状态。建设单位原专业不是工程建设管理，缺乏必要的专业知识，由非专业人士从事专业性很强的建设工程管理，难以负起建设工程质量、工期、投资计划和投资效益的责任。很多建设单位往往每上一个新项目，就专门成立一个基建班子，使很多行政机构人员膨胀，并且随着项目的完工，组织趋于解体，造成专业技术管理人员临时观念严重，责任心较差，工程建设管理经验难以积累，导致我国建设管理始终处于一个较低水平。由于现行管理制度的不科学、不完善，建设项目往往由不懂专业、不懂工程建设管理规律、不懂相关法律法规的业主所控制，而此类业主又掌握着在建工程中最重要的资金使用权，导致我国政府投资建设工程中的腐败现象严重。

因此，对政府投资建设项目加快推行代建制，是转变政府管理职能和提高政府投资效益的客观要求，可最大限度地杜绝由于业主不懂该专业而出现的错误，使建设工程的管理能按科学规律有序地进行，并且在工程进行当中所有重要环节均可避免暗箱操作。这既符合市场规律，又可减少腐败现象的发生，有助于对质量、工期和投资的全面控制。

二、代建制管理模式的内涵

代建制管理模式，是由政府选择有资质的项目管理公司作为项目代建人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资项目“投资、建设管理、使用”的职能相分离，采用“他人控制”原则，通过专业化、社会化、市场化管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。我国各地区政府投资项目在采用代建制管理模式中进行了多种探索，采取的形式也有所不同。目前，我国已开展的代建制主要有三种形式：集中代建、有限选定代建人和公开招标选定代建人。

1、集中代建：是指成立专门承担政府投资建设项目代建任务的事业性机构，由政府授权、委托其进行建设管理的模式，如“深圳市建设公务局”、“珠海市政府投资建设工程管理中心”等。集中代建的主要做法是，在批准项目建议书时确定项目采用代建制管理模式，批准可行性研究报告或初步设计后，由发改委下达代建任务，代建机构负责实施。

2、有限选定代建人：是指由政府批准若干家具有较强经济、技术和管理实力，具有良好建设管理业绩并可承担投资风险的项目管理公司和有能力的其他企业参与项目代建的竞争。有限选定代建人形式是比较适合在代建制过渡时期采用的一种形式，如上海市建设系统选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司，武汉市通过招标选定三家项目管理公司作为代建单位。

3、公开招标选定代建人：是指投资人委托专业招标代理机构，通过公开招标选定具备相应资格的代建人，其中代建项目管理策划、项目目标实现的方法和手段、项目总投资以及代建人管理费等均由招标确定，如北京发改委委托专业招标代理机构确定代建单位。

三种代建制形式比较而言，集中代建由于招标人、代建人、使用单位均为政府机构而无法形成控制投资的刚性约束机制，一旦出现质量、工期和投资超概算方面的问题，难以处罚代建单位和挽回损失，代建单位也无法从根本上摆脱政府领导的干预，集中代建形式并非《国务院关于投资体制改革的决定》的本意。但是，在目前我国代建市场发育还不很完善的情况下，选择不以盈利为目的的事业性代建单位作为代建主体还是具有一定的优势，既实现了专业化、集中化管理，又避免传统政府投资项目管理模式下建设、使用一体的弊端，可以在目前的过渡阶段使用。有限选定代建人形式则因受政府指定，所以控制投资的约束机制仍然缺乏刚性，易受政府干预，且代建单位缺乏主动性、积极性，是比较适合在代建制初期阶段采用的一种形式。公开招标选定代建人，通过引进竞争机制和运用市场合约的手段将责任落实到代建单位，形成有效控制投资的刚性约束机制，实际效果明显，是应该积极推广的一种代建制形式。

三、我国代建制存在的问题与建议

作为政府投资项目管理的一项制度创新，代建制在全国范围内还处于探索阶段，在发展过程中还存在着一些问题，主要表现在：缺少相关法律法规依据，代建制的机制问题有待进一步完善，代建单位的培育刚刚起步，对代建人的监督管理还不完善等。

1、完善相关法规政策。当前，代建制实施过程中面临的最大问题就是国家有关法律法规没有明确代建单位在建设实施中的法律地位，法规建设严重滞后于实践，造成代建单位在代建合同和项目管理中无法有效行使相关权利、承担相应责任。因此，国家应尽快制定有关法律法规，明确代建单位在代建制中的法律地位。

2、逐步完善代建制运行模式。鼓励有条件的地区与城市采取公开招标方式选定代建人，通过引进市场竞争机制来不断提高政府投资建设项目的投资效益和管理水平。

3、做好代建市场培育工作。在政府投资项目代建制管理中，代建人充当项目法人是必不可少的，其在项目建设管理中的地位和作用极其重要。但是目前，代建单位的管理经验还很缺乏。因此，应做好代建市场的准入制度和代建单位的资质管理，做好代建项目的招投标过程管理，培育和促进代建市场的健康持续发展，不断提高代建单位的建设管理水平。

4、建立合理的激励和约束机制。确定合理的代建费用，并通过投资节余提成的方式作为对代建单位的奖励。规范的合同具有良好的约束效力，代建方与委托方应在合同中说明各方的具体工作，明确各方在项目实施中的责任、权限和利益。

5、建立代建方绩效评估体系。为更好地对项目建设进行全过程监控，应实时评估代建方绩效，并进行相应的奖惩。在项目实施过程中和项目完成后对投资、质量和工期三大目标进行评估，建立完善代建方绩效评估体系。

6、完善代建制监督管理体系。有效的监督管理体系是必不可少的，虽建设和使用分离，但政府对投资的监督，也应进行专业化改革，对建设过程进行有效监督。统一各行政主管部门之间的权利与职责，衔接好发展改革、财政、建设、审计、监察等部门在代建项目建设全过程监督中地位与作用。

（作者单位：1.重庆大学建设管理与房地产学院；2.大庆油田电力工程公司）

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