教育与处罚相结合原则的立法缺憾及科学实现构想

邓 波

（四川警察学院,四川泸州 646000）

教育与处罚相结合原则的立法缺憾及科学实现构想

邓 波

（四川警察学院,四川泸州 646000）

教育与处罚相结合是执行治安管理处罚从轻、减轻、不予处罚和不执行拘留等法律规定的必然要求,也是教育违法行为人本人、其他公民、法人、组织自觉守法的客观要求。但在实际运用中存在罚、教不当和教育手段不当创新的实际问题。教育与处罚相结合原则的立法缺憾是导致该问题的主要原因。教育与处罚相结合原则的科学实现有赖于对其含义的统一认识、实施治安管理处罚要充分考虑违法情节、手段、后果、支付能力等综合因素和教育手段的立法完善等方面。

行政法治;治安管理处罚法;教育与处罚相结合

教育与处罚相结合原则作为《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）确立的实施治安管理处罚必须遵循的基本原则,理当在治安管理处罚实践中得以很好地执行。事实上,在治安管理处罚实践中,存在罚、教不当[1]和教育手段不断创新的背离教育与处罚相结合的实际情况,这在某种程度上可以说是对人权的不尊重,这显然与《治安管理处罚法》“尊重和保障人权”的立法初衷相去甚远。造成这些情况的主要原因在于《治安管理处罚法》的立法还存在一定的缺憾。本文拟就教育与处罚相结合原则的立法缺憾和应当如何结合跟治安学理论界和实务界的同仁进行探讨。

一、教育与处罚相结合原则的立法缺憾

（一）教育只是《治安管理处罚法》中的隐含手段而没有具体的可操作性规范

从《治安管理处罚法》整个规定内容上来看,能体现教育手段的运用的,仅在“总则”的第五、第六、第九的三条原则性规定中。而这种原则性规定由于缺乏相应的可操作性的具体规定,很容易导致公安机关在执法实践过程中的误读和执法错误,正如引起广泛争议的“2006深圳卖淫女站街案”[2]和“2008闯红灯罚站案”[3]一样。

诚然,《治安管理处罚法》第24条做出了“闹事球迷禁止入场”的规定,这看似是对教育手段的具体确认,但由于该规定在目前还没有如实行实名制购票和对比相关信息记录等配套的管理制度来确保其可操作性的情况下,该规定仍然形同虚设。这种形同虚设的规定无论是对违法行为人本人还是其他人,其教育的目的都很难实现。

（二）“不执行行政拘留处罚”和“不予收拘”情形下教育手段的缺失

现仍在适用的《治安拘留所管理办法（试行）》第10条规定:拘留后发现被拘留人患有传染病、精神病和其他严重疾病的,以及怀孕或者哺乳自己婴儿的,应当通知原裁决机关另行处理。《拘留所工作规范》在“入所检查”中也规定:怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的;患有严重疾病或伤情严重有生命危险的;吸食、注射毒品成瘾的的不予收拘,收拘后应当通知原决定机关另行处理。从这两个规定来看,实际不执行拘留处罚的情形除《治安管理处罚法》第21条规定的四种情形外,还有其他情形。

在这样的法律规定情形下,如果理当拘留处罚的违反治安管理的行为人的行为触及的法条中只有行政拘留一种处罚的话,根据现有法律规定,那么不执行拘留后就只能是教育手段的运用了。

事实上,根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定,决定而不执行拘留应当被认为是:即使不执行拘留也是要比其他有实质性的处罚要重的。但普通群众可能并不那样认为,就违法行为者本人也可能产生“不过如此”的看法。显然地,对违法行为人和他人的教育目的都很难达到。也就是说,在“不执行行政拘留处罚”和“不予收拘”的情形下,法律还缺乏能与行政拘留相等同的“教育”手段的具体规定。

二、教育与处罚相结合原则科学实现的几点构想

（一）正确理解教育与处罚相结合原则的本质含义并形成统一的认识

当前,无论是在理论界还是实务界,对教育与处罚相结合原则的认识都还存在一定的分歧。站在不同的认识层面,会产生不同的实际执法效果。

笔者认为:《治安管理处罚法》着眼于教育、挽救、感化轻微违法行为人设立的教育与处罚相结合原则,本意是要让全体社会公众都能自觉遵守法律。在理解教育与处罚相结合原则的时候,要把教育与处罚的关系定位于:教育要以处罚为后盾,处罚要以教育为前提;处罚是一般结果,教育与处罚是整个治安案件办理过程中不可或缺的两种具体的手段;通过治安案件办理过程中的教育与处罚两种手段的具体运用来达到教育本人、其他公民、法人和组织自觉守法的目的[4]。

（二）具体贯彻适用教育与处罚相结合原则应充分考虑违法情节、手段、后果、时效、认错态度、支付能力等综合因素

《治安管理处罚法》中关于治安调解、从轻、减轻、不予处罚、不执行拘留、不再处罚以及拘留的暂缓执行等的法律规定,在不同程度上,都是要求在办理治安案件的过程中要体现教育与处罚的结合。只是鉴于《治安管理处罚法》不可能就该原则在办理具体治安案件时如何适用作出具体的规定,公安机关及其人民警察就必须以此原则为指导,在不违背法律本意的前提下,去真正贯彻落实。

一是对违反治安管理情节特别轻微的;违反治安管理行为人主动消除或减轻违法后果并取得被侵害人谅解的;违反治安管理是出于他人胁迫或者诱骗的;违反治安管理行为人有立功表现的,减轻处罚或者不予处罚。

二是对应当处以罚款的,应注意区别情节轻重、违法行为的性质、社会危害程度、支付能力等,在法定处罚幅度内做出适当的处罚决定和执行方式。

三是对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的,调解处理。对调解成功的不做出处罚决定。

四是对于确实需要给予治安管理处罚,但处罚后可能发生严重不良后果的,不能简单处罚了事,更要做耐心细致的思想教育工作。

五是对于违反治安管理行为在6个月内没有被公安机关发现的,不再处罚,但也要对违法行为的实施者进行强制性的法制教育。

从《治安管理处罚法》第41条第二款“反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的,处五日以下拘留或者警告”的规定来看,《治安管理处罚法》对法定的处罚种类和幅度的选择,是要以能否执行下去和是否能达到教育的目的为度量的标准的实质,这也为公安机关的自由裁量提供了依据。

（三）立法完善教育手段

《治安管理处罚法》作为一部有关治安违法处罚的法律[5],它不可能专就教育的手段做非常详细的规定。但可在与《治安管理处罚法》配套的法律法规中体现出来。

根据笔者对教育与处罚相结合原则的理解,认为可从以下几个方面进行立法的完善。

1.完善《公安机关办理行政案件程序规定》

具体地说,一是在《公安机关办理行政案件程序规定》第31条规定的基础上添加“当场处罚决定书应制作当场处罚的依据和当场处罚的程序”的内容。二是在第143条规定的基础上添加“处罚决定书应制作处罚的依据、从轻、从重、不予处罚、不予拘留处罚的依据及处罚程序”的内容。

这样做的目的有四:一是便于违法行为人和被侵害人对公安机关的执法行为进行监督,理解公安机关的执法活动不是在“法外施恩”或“法外施法”。二是便于违法行为人或被侵害人及时决定是否就公安执法活动提起行政复议或行政诉讼,进而切实保护违法行为人或被侵害人的合法权益。三是打消治安管理相对人对违法行为可能存在的侥幸心理。四是进一步改变公民对公安执法“冷、横”的看法,从而进一步密切警民关系。

2.在适当的时候推出《违法行为矫治法》

随着农村留守儿童的教育和违法犯罪问题的日益突出、城市违法犯罪逐年增加、手段不断翻新、违法犯罪低龄化趋向明显的社会问题的凸显,在当前加大未成年人保护力度的情况下,如何对他们的违法行为进行矫治、防止滑向犯罪,在目前还没有相应法律规范的前提下就显得尤为重要了。

事实上,光靠监狱、法庭、拘留所等现有处罚执行机构的处罚执行和现有法定的教育手段是远远不够的。因此,有必要就违法行为如何矫治进行专门立法。通过立法,可以规避当前我们创新性使用教育手段面临的缺乏法律支撑的尴尬,也可丰富我们的教育手段,从而切实实现行政处罚的教育与处罚的真正结合。

就治安违法来讲,在《违法行为矫治法》中,主要地应从如下三个方面进行加强:

一是强化监护人不履行监护职责的法律责任追究制度,如行政、刑事责任,从而真正把《治安管理处罚法》规定的管教、看管和治疗责任落到实处。同时,这也是对《中华人民共和国民法通则》第18条“监护人不履行职责……应当承担责任”的进一步诠释。

二是推出与行政拘留相等同的“教育”手段的具体规定。无论是《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》还是《中华人民共和国未成人保护法》,都没有对未成年人的“需决定拘留而不执行拘留”的违法行为如何教育进行法律的规定,再者,成年人的“需决定拘留而不执行拘留”的违法行为也需要除了法律处罚外的其他矫正方式。这些都要求我们有必要形成《违法行为矫治法》来规范。

三是赋予公安机关制作《免予处罚决定书》的特殊教育权利。通过《免予处罚决定书》的制作,一方面是告知违法行为人和其他人——违法不是不罚而是免予处罚,从而克服违法不罚的错误认识。另一方面是对违法行为人起到心理震慑作用。三是通过《免予处罚决定书》的制作可为社会帮教等措施的实施提供相应的法律证明。

（四）切实完善公安经费保障机制,创造良好的公安执法外部环境

事实上,在治安管理处罚实践中,教育与处罚相结合原则不能真正实现的客观现实,在某种程度上来说并不是内部不愿而是外部不能。

虽然早在2003年召开的“二十公”会议就明确了:建立公安经费保障“收支脱钩、全额保障、突出重点、分步实施”的基本原则,但是,一些地方在执行“二十公”的时候并不彻底,导致公安经费很难做到“全额保障”。一些办公经费缺口比较大的公安机关就只好给民警分任务、定指标,民警也就只好违心地通过抓嫖、抓赌等创收渠道来弥补办案经费的不足或对违法行为人通过“顶格”罚来进行创收。这在事实上就很难转变公安执法观念,教育与处罚相结合的原则也就很难实现。

因此,在部分地区,靠自我创收来弥补办公经费的不足还有较长的一段时间要走。这就需要公安机关要加强与当地党委、政府的沟通和协调以取得理解和支持,以期切实实现教育与处罚的真正结合。

[1]邓国良,杨泽万.公安行政执法的理论与实践[M].北京:中国人民公安大学出版社,2003.31.

[2深圳百名卖淫女嫖客被游街示众[EB/OL].http:// society.people.com.cn/GB/8217/75496.

[3]交警部门“闯红灯罚站”的新规应早日纠正[EB/OL]. http://blog.sina.com.cn/s/blog_599634ed0100acq2.html.

[4]邓波,毛鹏举.《治安管理处罚》中教育与处罚相结合原则的涵义思辩[J].消费导刊,2009,（6）:161.

[5]李忠信.中华人民共和国治安管理处罚法释义[M].北京:群众出版社,2005.52.

Key works:legal administration;PenaltyLaw of Public OrderManagement;Combining

Legislative Defects of the Principle of Combin ing Education with Pun ishment and Visualization of Scientific Achievement

DENGBo
（Sichuan Police College,Luzhou,646000,Sichuan）

Combining educationwith punishment is notonly necessary requirement in i mplementing such legal regulations as giving lenientor reduced punishments,no punishmentor no detention in public security penalties,but also objective requirement in educating the offenders,other citizens,legal persons and organizations to conscientiously observe the law.There are many practical problems in its practical employment,such as inappropriate punishment and education,aswell asoldmeansof education.Legislative defectsof the principle of combining education with punishment are the main cause of the problem.Their scientific achievement depends on such aspects as the common understanding of its meaning,the i mplementation of public security administrative punishment law giving full consideration on circumstances,means,consequences,ability to pay,and legislative improvement of educationalmeans.

D922.14

A

1008-7575（2010）02-0118-03

2009-12-07

邓 波（1975-）,男,四川绵阳人,四川警察学院治安系讲师,主要研究方向为治安学。

（责任编辑:王道春）