我国失地农民市民化问题研究述评

张 航

(南京大学 政府管理学院,南京 210093)

我国失地农民市民化问题研究述评

张 航

(南京大学 政府管理学院,南京 210093)

随着我国城市化进程的不断加快,失地农民总量急剧增加,加快推进失地农民市民化的进程已成当务之急,因此进一步深化失地农民市民化问题的研究显得尤为重要。近几年来学界对失地农民市民化问题的研究方兴未艾,通过对已有的相关研究进行初步梳理和分析,可见现有的成果主要集中在阐释失地农民市民化的内涵、意义、进程、困境以及相关对策等方面,然而相关的研究无论在数量上还是在深度上都有待进一步加强。

失地农民市民化;研究现状;述评

世界城市化的历史进程,无一例外经历了土地非农化过程以及由此带来的一系列的社会问题。城市的地域扩张只是城市化的前奏,失地农民的市民化才是城市化的根本。近十年来,我国城市化进程不断加快,失地农民总量急剧增加,加快推进失地农民市民化的进程已成当务之急,进一步深化失地农民市民化问题的研究显得尤为重要。然而,根据笔者近几年来对相关研究的跟踪,发现失地农民市民化问题的研究无论在数量上还是在深度上都有待进一步加强,从现有的成果看,研究主要集中在失地农民市民化的内涵、意义、进程、困境以及相关对策等方面。本文试图对已有的相关研究进行初步的梳理和分析,以期推动失地农民市民化问题研究的深入。

一、失地农民市民化的内涵

关于“失地农民市民化”的内涵界定,目前国内学界尚未达成共识,既有内外两个向度的分野,也有狭义与广义的分歧。

杨礼琼认为失地农民的市民化包括“外在市民化”和“内在市民化”两个同步过程。“外在市民化”指农民获得市民身份 (户籍)以及市民近似的就业和生活方式;“内在市民化”最主要的内容是失地农民充分获取附着户籍的相关权益、尤其是基本社会保障权利[1]。

文军认为失地农民的市民“化”包含两项基本内容:第一,失地农民群体实现从农民角色集向市民角色集的全面转型;第二,在实现角色转型的同时,通过外部“赋能”(e Mpow2 er Ment)与自身增能,适应城市,成为合格的新市民[2]。

刘源超和潘素昆认为,“市民化不单是农民居住地的转变,还意味着具备了在非农产业就业的职业特征,与城市文化接轨的意识、行为方式的文化特征,从传统的以亲密关系为主的乡土社区网络转变为以契约关系为主的城市化社区。”[3]118

浙江省人民政府研究室课题组认为失地农民市民化泛指农民逐步向市民转化的过程,它不仅是指农民由居住在农村转变为居住到城市,从农村户口转为城市户口,更重要的是其思想观念、生活方式、行为方式、社会组织型态等由农村范式向城市范式的转变,最终成为一个真正意义上的城市居民[4]。

也有学者将失地农民市民化具体概括为经济、政治、社会、心理四个层面的适应过程,认为只有完成了所有层面的适应过程,才算实现了失地农民向市民的转变。“经济适应主要指失地农民拥有稳定的收入来源,收入水平达到城市居民的平均水平;政治适应主要指失地农民拥有并能够行使与市民平等的政治权利和义务,如选举权、参与社区管理的意识和能力等;社会适应指失地农民社会关系网络的重建过程,包括生活方式、交往方式、休闲娱乐方式的转变;心理适应主要指失地农民对自己市民身份的认同,对社区的归属感等。”[5]

此外,其他学者也对失地农民市民化的内涵进行了分析和探讨,但从总体上看诸多阐述其实大相径庭。事实上,失地农民市民化可以理解为失地农民从传统走向现代的一个由浅入深的角色转变过程,这个过程是失地农民被动市民化和主动市民化的统一。以失地农民对待市民化的态度来区分这两个过程,则失地农民被动或被迫去适应城市的过程就是被动市民化,反之,他们自愿并主动融入城市的过程就是主动市民化。

二、阻碍失地农民市民化进程的原因

作为边缘群体的失地农民不仅仅被排斥在社会主流的经济生活之外,而且还被整体排斥出社会生活的各个方面。因此,我国失地农民市民化的进程显得迟缓而艰难,许多学者就其原因进行了多视角的剖析。

1.土地制度中的缺陷。理论界普遍认为,土地资源在城乡之间的重新配置依然沿袭了传统发展模式,是基于非市场化的行政强制,带有明显的计划经济体制的特征,“其一,土地产权不清晰,农民所赖以生存的土地产权归属模糊不清,在土地流转过程中,并非按照市场规则谈判而是由政府以‘征用’方式进行,带有明显的强制性;其二信息不对称,农民对于土地征用的利益补偿标准和利益补偿原则不清晰;其三,谈判能力低下,在征地过程中,农民的利益不能得到有效的表达,农民既不能参与谈判,也没有真正能够代表农民利益进行谈判的组织或个人。在处于劣势地位和整体监管不力的情况下,农民利益受损则在情理之中。”“在价值型态上,现行征地制度下的土地价值转移造成对农民的利益损害,使失地农民陷入经济贫困;而在功能型态上,农民土地的被征用是对他们基本资料的剥夺,其后果是他们的可行能力受到严重削弱,导致他们能力贫困。”[6]这严重阻碍了失地农民市民化进程。对于土地保障问题,学术界也有学者对此持反对意见,比如秦晖便指出,“国家保障”与“土地保障”并不构成一种并列的选择关系[7]。但是,无论该争论如何,土地保障所具有的深远的历史意义和现实意义是不容忽视的,土地制度缺陷造成的失地农民市民化进程的阻力,这一事实也是毋庸置疑的。

2.社会保障制度的缺位。“社会保障对整个经济的总储蓄具有显著效应”[8],它通过影响储蓄率继而影响投资规模,从而改变资本积累速度,而社会保障基金在发放之前,亦是一笔重要的投资基金,能为资本市场提供巨大的动能。观之我国不难发现,失地农民社会保障供给与需求之间严重不平衡,除少数发达城市和区域针对失地农民建立了相应的社会保障以外,大部分经济发展水平较低的城市对失地农民的未来生计和社会保障问题并没有足够的重视,失地农民需要自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇[9]。城郊的社会转型总是表现为对农民从土地上的排挤,而城市产业增长和非农领域资本积累却不足以适应农民被排挤的速度和规模,不能吸收失去土地的农村劳动力,致使众多失地农民面临就业困难[10]。失地农民的失业问题是农村城市化进程中的必然现象,若单纯地将城市化理解为地理空间的外部扩张,而不给予失地农民充分的就业保障,那么这仅仅是土地的城市化,其结果就是扩张土地的占有者获利,从而把失地农民的失业和社会不稳定等社会成本推给社会,最终导致大量城市贫民的产生。有学者指出,如今在我国,失地农民的失业保险保障缺位,很多地方的失地农民并没有被纳入失业保险体系中;就业促进与服务制度缺失,通往城市的就业岗位缺乏有序引导;失地农民作为一个新的就业弱势群体缺乏就业保护缺乏,很多正当权益在就业中得不到保障,常常处于不利位置,遭受不公平的对待[11]。相应的,农民失去土地后在养老、医疗、保险、福利等方面也都未真正取得与城市居民一样的社会保障待遇。我国城乡二元的社会保障制度使得城乡居民之间社会保障待遇存在很大差别,目前的失地农民社会保障制度尚缺乏法律的明确规定,各地的措施有差别,尤其是运行、管理、监督等制度处于混乱、于法无据的状态,更不能实现基金的保值增值[12]。社会保障制度的缺位无疑已经成为阻碍失地农民市民化的主要障碍之一。

3.失地农民的身份认同困境。失去土地的农民无从界定自己的职业角色,也无法认同自己的身份,从而陷入身份认同的困境之中[13]7。有学者使用错位性认同、土地情结的鸡肋性认同、经济生活的剥夺性认同和制度环境的失衡性认同来概括失地农民身份认同的障碍,指出之所以有这种障碍主要是因为失地农民有特殊的时空记忆和时空转换导致社会建构失调[14]。失地农民被动城市化的“时间性”效应导致自我认同的转换滞后于物质的搬迁,“空间性”小样带来的强烈的相对剥夺感则阻碍了他们自我认同系统的转换[15]。

4.失地农民社会资本的先天不足和后天制约。传统乡村网络是一个封闭型社区。失地农民在定居城镇以后,“出于维持和保护共通的相似资源的目的,通过同质性互动来维持已有的社会资本”[16]。失地农民所形成的传统的封闭性社区网络会带来消极的社会资本,而经济上的二元特征如果没有在农民失地过程中得到纠正,就必然会反映到失地农民进城以后的生活方式和文化观念上,这些消极影响会使失地农民在建立新的社会网络时遇到文化上的摩擦,影响其社会资本的积累[3]119。作为弱势群体,他们很难摆脱传统陋习导致的经济资本的损失,再加上新网络 (即城市)对新加入的失地农民群体存在排斥和歧视,更导致失地农民社会网络地位的降低,严重阻碍了其市民化进程。

5.“差序结构”带来的信任问题。“在差序格局中,社会关系是逐渐从一个一个人推开的,是私人联系的增加,社会范围是一根根私人联系所构成的网络。因此,我们传统社会里所有的社会道德也只在私人联系中发生意义。”[17]中国“家本位”的传统使农民在交往中奉行特殊主义的人际信任原则。失地农民对互动中的陌生人持着低信任的怀疑态度,对跨出狭小的生活圈与陌生人接触有着一种莫名的恐惧感和本能的排斥,可能使外界对失地农民的支持行为产生适得其反的后果。同时,其关系网络并没有整体性的格局改观,所需要的关系链条没有太多的增加,这影响了其职业流动与经济活动范围的拓展。因此,在市民化过程中,必须主动采取措施引导失地农民转变观念,培养对外部环境的信任,主动参与融入城市。

6.失地农民合作意识和自治能力的羸弱。长期处于威权制度体系下的中国农民,形成了对国家全面服从的心态以及万事不求人的生存哲学,这使中国农民从来没有形成跨血缘、跨地域的自发性互助社团,对组织自治团体的必要性也完全没有察觉,对通过自发团体诉求其正当权益、寻求发展的外部支持的建议也完全不感兴趣。在市民化过程中,让失地农民学习合作意识、形成具有内聚力的自发性自助社团、主动寻求外部世界的帮助等,才是失地农民市民化问题的根本解决之道[18]。

三、推进失地农民市民化的对策

就如何推进失地农民市民化的进程,现有的研究显得较为匮乏,更多的是从土地流转制度的改革、社会保障制度的完善和社区建设等方面进行了探讨。

1.规范土地流转制度改革。政府应规范自身的行为,积极营造公平竞争、健康有序的土地市场环境,加强对土地征用过程的管理和监督,防止资源浪费和权利寻租,为失地农民获得在新的经济社会系统中寻求市民化的可行能力。有学者提出规范土地流转行为,在市场规则支配下实现政府、用人单位和农民之间的平等交换,土地使用权流转,可采用入股形式,实行股份制,共担风险,参与利润分配。也有学者认为,承认农民的土地集体所有权和收益权,提高土地征用的补偿额度,规范土地收益分配行为和加快农村社会保障体系建设是解决失地农民市民化问题的关键[19]。为切实保护农民利益,征地补偿必须以土地的市场价值为依据,实行公平补偿。有的学者提议征地补偿的形式可以多样化,如货币、就业安置、社会保险、企业股份等。在公共利益之外的非公益性用地,不再动用国家征地权力,而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下,改为征购,同时要修改相应的法律法规,即除国家非盈利性公益事业用地先征为国有外,其他类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转[20]。给予失地农民以合理的补偿,这样做不仅仅使农民的合法利益得到保障,生计和生存状况得到改善,而且同样使政府受益,因为通过妥善安置、优惠农民,政府不仅少了社会治安方面的忧虑,更重要的是政府能更有效、更顺利地征得必需的建设用地[21]。

2.健全和完善失地农民社会保障体系。失地农民也是国家的公民,国家有责任和义务照顾自己的公民,社会也应该从社会关怀出发贡献部分力量;同时作为受益人的失地农民也应为自己将来的生活埋单。从目前的实际出发,为进城农民建立五方面的社会保障是紧要的:家庭养老保障可以让人们老有所依;就业保障可以有稳定的收入来源;最低生活保障可以为生活可能陷于困境的农民提供人道主义援助;医疗保障、住房保障则可以确保进城农民在城市健康、稳定地生活[22]33。有学者认为可以“根据不同地区经济社会发展水平的差别和农民对土地的依赖程度的差别,制定社会保障措施。从保障内容上,应重点保障失地农民的大病医疗和养老方面,这是失地农民融入社会的基础。在保障金的来源方面,要坚持大部分由集体和政府、开发商出让原则,并不断探索多元化的筹资方式。另外,应努力拓宽失地农民的就业渠道,增加失地农民可支配收入”[13]16。政府或社会保障部可以建立面向失地农民的特殊社会保障,按照不同年龄,设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多种保障,凭身份证和失地证明办理[22]33。目前,对失地农民的法定补偿标准普遍不足以参加城镇社会保障制度体系,失地农民的经济承受能力决定了它们的缴费标准应当有别于城镇职工,如果一步到位简单地将其纳入城镇职工养老保险制度体系,将会超越失地农民和许多地方政府的承受能力。“按照经济学公共物品理论来说,失地农民的基本生活保障属于纯粹的公共物品,应该由政府来提供”[23]。因此,构建保障水平介于城乡现有制度之间,政府主导的社会保障体系是社会保障的内在要求,它具有理论与现实的双重意义[24]73。

3.加强失地农民集中居住的社区建设,依托社区加速市民化。如果我们能针对目前的实际情况,逐步引导失地农民在社区层次上,一步步走向自理,扩大民主生活的基础和范围,就会从最基本的层次上促进一种具有人文精神的、优化合理的社会生活,使我们提高居民的生活质量实实在在地上一个台阶[25]。加强社区文化建设,具体包括增强文化基础设施的投入和管理,转变失地农民的行为方式;加强社区教育,增强失地农民的市民意识,提高失地农民的素质;开展形式多样的文化活动,丰富失地农民的业余生活,提高失地农民的生活质量等[26],使失地农民在人性化、知识化、安全和谐的居住环境中受到更多的现代城市文明的熏染。社区建设过程中要注重意识型社会资本的提高,具体包括村民之间、村民与村干部之间信任感水平的提高,村民组织内部社会参与程度的扩大,互惠与社会支持等相关内容的改善[27]。社会资本的增加改善和提高了失地农民的身心健康和幸福感水平,进而有利于失地农民市民化的顺利推进[24]74。

失地农民市民化问题的研究具有极为重要的理论和现实意义,未来的研究应当更多地注重对失地农民的人文关怀,尤其要从失地农民的传统人格和社会心理、失地农民的话语权等新的视角分析失地农民市民化问题,对失地农民相关的利益关系进行更深入的探讨,特别应重视第三部门和社区治理在推进失地农民市民化过程中的作用,在更高更深的层次上推动失地农民市民化问题的研究。

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Co M Mentary on the Theory of the C itizenship of Chinese Land2losing Peasants

ZHANG Hang
(School of Govern Ment Manage Ment,NanjingUniversity,Nanjing 210093,China)

In China,land2requisitioned far Mer proble Mhas already beco Me a hot spot around acade Mic circles and Many scholars develop the study on land2requisitioned proble M.Having no land,no job,and no social security after land being requisitioned,the land2losing far Mers e Merging in the urban2rural continuu Ms in the process of urbanization are causing Many social proble Ms.However,the citizenship of Chinese land2losing peasants attracted little attention.The paperwill give the detailed and all2sided penetration and conclusion,on the base ofwhich the co M Mentswere given.

citizenship of land2requisitioned fa Mer;focal point of land2requisitioned;review

C912.1

A

1001-7836(2010)07-0001-04

2010-03-09

江苏省社科基金项目《苏中地区失地农民市民化问题研究》的阶段性成果 (08SHB016)

张航 (1987-),女,江苏淮安人,劳动与社会保障专业硕士研究生,从事社会风险研究。

(责任编辑:孙大力)