造林绿化工程“三制管理”之我见

河南省栾川县林业科学研究所 郭建新

造林绿化工程“三制管理”之我见

河南省栾川县林业科学研究所 郭建新

为了加强对造林绿化工程项目的建设和管理，国家林业局为了规范林业生态工程建设招投标活动，强化招投标工作的管理，提高营造林质量，确保营造林成效，根据《中华人民共和国招投标法》和国家有关规定，结合林业生产实际，对林业生态工程建设招投标工作提出了具体的指导意见，造林绿化工程实行“三制”管理已势在必行。

绿化工程 三制管理

实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等三项制度的改革，是我国改革开放后在基本建设领域推行的重大改革。我国正逐步形成以国家宏观监督调控为指导，项目法人责任制为核心，招标投标制和建设监理制为服务体系的建设项目新的管理体制和模式。在基本建设中形成了新的市场二元主体，即以项目法人为主体的工程招标发包体系，以设计、施工和材料设备供应为主体的投标承包体系，以建设监理单位为主体的中介服务体系。工程监理是国家对基本建设项目实行“三制”管理的一个内容，在具体监理过程中与项目的法人制、招标投标制有相互制约关系。造林绿化工程的监理制正在探索之中。

一、三制管理的意义

1. 适应生态环境建设形势。随着我国社会经济的不断发展和可持续发展战略的实施，保护和建设良好生态环境已成为我国的基本国策。在中央提出“治理水土流失，改善生态环境，建设秀美山川”的重要决策后，我国生态环境建设的进程加快，先后启动了全国天然林保护工程、水土保持生态环境建设示范工程、退耕还林工程、京津周边地区防沙工程等大型生态建设项目，生态建设的覆盖面已辐射到全国，其建设期远至2050年，投资数额巨大。因此强化项目的管理，是历史所需，国人所望。

2. 充分发挥工程投资效益。过去造林绿化工程多是实行项目法入主管部门自主管理的封闭式模式，主管部门既是行政主管部门，又是建设单位或施工承包商，工程质量高低、效益好坏均由其一方决定，责任难以评判和追究，投资效益得不到最大的发挥。有的地方还挤占和挪用建设资金。实行建设监理后，监理单位严格技工程建设计划和施工设计进行建设、控制投资，堵塞了资金管理使用的漏洞，使建设内容和投资使用方向得到了有效控制。

3. 适应市场经济管理体制。目前，全国造林绿化工程和保护项目多，项目类型多样。管理的模式和方法都与过去有很大的不同，粗放式的管理已不适应形势发展的要求，需要改革和创新。从项目建设和管理的领导责任上看，须落实行政领导、建设项目法人或项目法人责任制；从工程规划设计上看，须细化项目前期设计、施工建设的责任制；从工程建设过程上看，须强化对工程进度、质量、投资的监督和控制，这些都需要以“三制”来落实。

二、造林绿化工程项目的三制管理

1. 造林绿化工程的项目法人制。项目法人责任制是由项目法人对项目的立项、资金筹措、建设实施、生产经营、还本付息、资产的保值增值实行全过程负责，并全面形成了项目法人与工程建设各方之间的一种适应市场经济机制的新关系。我国六大林业工程建设项目，除速生丰产用材林基地建设项目外，其余五大建设工程均属于社会公益性项目，以国家和地方财政投入部分资金、当地群众投资投劳为主。按照国家林业局《造林质量管理暂行办法》和《林业生态工程建设实行监理制度的指导意见》的规定，实行造林目标责任制，国家、省、地、县四级林业行政主管部门逐级签定造林目标管理责任状，项目负责人是造林质量的第一责任人，要把造林质量作为考核负责人业绩的主要内容。具体为：县级行政主管部门责任主体制、乡村集体组织负责制、股份公司形式的项目法人制、专项工程项目法人责任制。

2. 造林绿化工程项目招投标制。在计划经济体制下，造林绿化工程项目的规划设计、施工、种苗供应等，多是由行政管理部门指定，造成工程设计质量、施工进度控制及质量、种苗供应的时效及质量等难以保障，实行招投标将有利于克服这些弊端。造林绿化工程项目的招标投标，主要有项目前期的规划设计，主要设备、种苗的供应，工程监理，重点工程的施工等方面。

国家林业局在2002年制定的《造林质量管理暂行办法》规定要推行造林工程项目招标投标制度或技术承包责任制。规定国家单项投资在50万元以上和种子或基础设施等建设项目，实行招标投标；推行有资质的造林专业队(工程队、工程公司尊)承包造林，其它造林项目由县级林业管理主管部门做好组织、指导、监督和提供技术咨询服务等工作，实行技术承包。

3. 造林绿化工程监理。国家林业局于2000年规定对造林绿化工程的建设必须实行建设监理。为了使造林绿化工程的监理能够规范、有序地开展，要求各省区开展林业监理工程师的培训、考试、注册工作。加年发布的《造林质量管理暂行办法》、《林业生态工程建设监理实施办法(试行)》和《林业生态工程建设实行招投标制度的指导意见》，明确提出了林业工程建设项目和重点造林工程建设项目等要实行工程项目监理制。监理单位对承建单位的施工质量进行全过程的监理，以确保按作业设计进行施工，使每个环节的施工质量符合设计要求。

在监理单位的要求上，国家林业局规定，必须由具有林业工程监理资格等级证书、具有法人资格、从事工程建设监理业务的单位承担。其中还规定不允许设计单位监理自己设计的工程，工程师不得以个人名义承接监理业务等。

造林绿化工程监理单位和监理人员的资质实行统二负责、分级管理制度。监理单位的法人代表须具有高级专业技术职称，取得工程建设监理工程师资格并注册。根据监理单位的人员素质、专业能力、技术装备、管理水平等，将监理单位资质等级分为三级.即甲级、乙级和丙级。从事监理的人员须经全国林业工程监理工程师资格统一考试合格，经批准获得“林业工程监理工程师资格证书”，并经注册取得“林业工程监理工程师岗位证书’，后，方可参加工程监理工作。

近几年造林绿化工程建设中的监理实践，充分证明了实行“三制”管理对提高工程建设质量、保证工程建设工期、有效控制工程建设投资、降低工程管理成本、充分发挥工程效益具有十分重要的积极作用。同时，通过不断实践和总结经验，将不断完善造林绿化工程建设监理的理论和技术，推动造林绿化工程建设监理的规范化、制度化和科学化，不断提高造林绿化工程建设的管理水平。

[1] 张彩虹.林业投资与林业经济增长的研究.北京：中国林业出版社，2001.

[2] 祝列克，智信编著.森林可持续经营.北京：中国林业出版社，2001.

[3] 李景文.森林生态学（第二版）.中国林业出版社.1994.