论我国农村金融组织立法存在的问题与完善

尹珊珊

(吉首大学法学院,湖南吉首416000)

我国农村金融属于典型的二元制结构,正规金融组织与非正规金融组织并存。目前,农村正规金融组织是以农村信用社为主体,以农业银行和农业发展银行为两翼,再辅之以邮政储蓄银行、新型农村金融机构等的多种金融机构并存的格局。非正规金融组织是相对于正规金融组织而言的金融形式,也可以称之为民间金融,其主要包括民间借贷、高利贷、合会、合作基金、集资以及私人钱庄等形式。由于农村建设资金的短缺和农村金融的边缘化,非正规金融逐渐成为农村建设的重要金融资源。随着社会主义新农村建设的加速,农村金融需求日益增加。这就需要创新农村金融供给组织和农村金融供给方式,以破解新农村建设的资金难题。金融创新与制度创新是结合在一起的,要加快我国的制度创新,必须解决制度供给短缺问题。[1]我国农村金融组织立法无法适应农村经济发展需求,对农村金融组织立法进行完善与制度创新是时代发展的必然要求。

一、我国农村金融组织立法现状

组织立法是国内外金融的基本立法模式,也是有效规制金融市场的法制形式。农村金融组织法律制度是指有关农村金融组织的地位、职能、权利与责任以及彼此之间的相互关系的正式安排与行为规则。[2]就我国当前农村金融组织立法来说,大体上包括两个方面的立法安排:

(一)农村正规金融组织立法现状

1995年,《中华人民共和国商业银行法》和《中华人民共和国农村商业银行管理暂行规定》对农村商业性金融机构的主体地位、业务范围、运行方式等进行了较为详细的规定。1994年,国务院发布了《关于组建中国农业发展银行的通知》,批准组建农业发展银行,并通过《中国农业发展银行章程》确定了其业务管理范围。以上法律法规奠定了农村商业性正规金融组织和政策性金融组织的地位和运行规则。

目前,在农村金融中起主导作用的合作金融还没有专门立法,其运行规范主要依照《商业银行法》的有关规定。如《商业银行法》第93条规定:“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款,贷款和结算等业务,适用本法的规定。”由于农村信用合作社主管机关多次发生变更,导致规范其管理的行政法规与规章众多且存在冲突之处。如中国农业银行于1995年发布了《农村信用合作社等级管理试行办法》。中国人民银行于1998年先后发布了《农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系实施方案》、《农村信用合作社管理规定》、《农村信用合作社机构管理暂行办法》等规范性文件。2003年,国务院颁布了《深化农村信用社改革试点方案》、银监会颁布了《农村信用社省联合社管理暂行规定》、《关于农村信用社以县 (市)为单位统一法人工作的指导意见》以及《农村合作银行管理暂行规定》等规范性文件。[3]

为了促进农村金融组织多元化与满足农村经济发展的需求,我国在农村金融市场积极试点与逐步推广了新型农村金融机构。截至2008年底,全国共有新型农村金融机构107家,其中村镇银行91家。[4]新型农村金融机构的兴起,打破了农村信用社对农村金融市场的垄断,形成了以农村信用社为主体、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等新型农村金融机构共存的新格局,一个充满竞争和活力的农村金融市场正在形成。相应地,规范新型农村金融组织的立法破土而出。2006年,银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》两个规范性文件,为农村新型金融机构法治化迈出了关键的第一步。为了进一步与规范农村新型金融组织发展,2007年,银监会先后颁布了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司组建审批工作指引》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助合作社组建审批工作指引》、《关于加强村镇银行监管的意见》等规范性文件。2008年4月,中国人民银行、银监会联合发布了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》等规范性文件。从而为农村新型金融机构的健康发展奠定了坚实的法制基础。

(二)农村非正规金融组织立法现状

我国正逐渐改变对农村非正规金融组织压制政策取向,其规范化与法治化指日可待。2005年5月,人民银行《2004年中国区域金融运行报告》提出要正确认识民间金融的补充作用。2009年3月,温总理在《政府工作报告》也提出积极引导民间金融健康发展。最近,国务院常务会议通过的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出要加快修订《贷款通则》和完善农村金融体系,这将为农村非正规金融的法律化发展迈出最为关键的一步。但从当前我国金融组织法律制度来看,农村非正规金融组织运行没有合法性根据。我国调整非正规金融组织相关的规范性法律主要是国务院行政法规、中国人民银行、银监会颁布的部门规章等。如《关于严禁擅自批设金融机构、非法办理金融业务的紧急通知》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》、《取缔非法金融机构和非法金融业务活动有关问题的通知》、《整理乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》、《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》等。上述行政法规、部门规章大多是在20世纪90年代全面治理金融市场背景下制定的,其对非法金融机构和非法金融业务活动的界定以“中国人民银行批准与否”为界限,凡未经中国人民银行批准设立的金融机构,均认定为非法金融机构。因此,如农村合会、私人钱庄、基金会、民间小额借贷、民间集资等均定性为非法金融机构或非法金融业务活动,都属于取缔对象。毫无疑问,这样规制与当时我国金融市场不够发达、经济发展与金融发展矛盾不为突出的时代背景相适应。

二、我国农村金融组织立法存在的问题

从上述农村金融组织立法发展现状分析可以发现,我国农村金融组织立法比较零散,立法层次不高,法制冲突和法制短缺并存。农村金融组织立法存在的问题,直接影响到农村金融市场的健康发展与农村金融法治化进程。其存在的问题具体如下:

(一)农村金融组织立法价值取向无法适应时代发展需要

我国对农村金融组织的干预坚持“安全之上、国家利益优先”基本价值目标。国家为了实现这一目标,利用其优势地位,实行“金融抑制政策”,严格禁止非正规金融组织进入农村金融市场,并以牺牲农村金融市场效率而换取金融安全和实现特定的国家利益。这对于维持农村金融市场的稳定具有一定的意义,但也导致国有农村金融组织垄断经营与农村金融资源配置效率的低下,从而阻碍了农村经济发展进程。如《银行业监管法》第1条明确规定银行业监管目标是:“防范与化解银行业风险,保护存款人和其他客户利益,促使银行业健康发展。”而该条对金融效率目标根本没有提到,这种价值目标明显弊大于利。其次,出于金融安全的考虑,对农村民间金融采取严厉的打压政策,也影响到合理利用民间金融促进农村经济发展。最后,自1997年国有商业银行商业化改革以来,大量撤并县级以下经营机构,导致农村信用社在农村金融市场上占据了绝对的垄断地位。农村信用社在农村金融市场的垄断经营,不仅增加了农户与农村中小企业融资成本,而且导致农村服务质量低下与经营效率不高,直接影响到农村经济与社会的发展。

(二)农村金融组织立法严重缺失

随着农村金融改革的深化和农村金融制度研究的深入,专家学者们一致认为,目前农村金融改革面临的最大问题就是金融法律制度的缺失。[5]改革开放以来,我国农村经济飞速发展,而金融组织立法却远远跟不上经济发展的步伐。当前调整农村金融组织的法律制度主要为《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》等基本金融法,而没有专门针对农村金融市场特殊性进行调整的立法。调整农村金融组织的立法多为行政法规与规章。其次,作为农村金融主要形式的——农村信用合作社也没有统一的法律进行规范,仍然处于多头管理的格局。最后,缺乏对农村民间金融进行规制的法律制度,严重影响到民间金融功效的发挥与农村经济有序发展;也缺乏对新型农村金融组织进行统一规范的基本立法。可见,农村金融组织立法亟待加强。

(三)农村金融组织立法杂乱无序

从现状与发展趋势来看,农村金融立法应该包括农村正规金融组织立法与非正规金融组织立法。而正规金融组织立法主要是农村商业银行、政策性银行、信用合作社以及新型农村金融机构立法,而农村非正规金融组织立法则主要是民间借贷组织、民间互助合作金融组织、私人钱庄等立法。从我国当前农村金融组织立法来看,其缺乏统一的规划,比较杂乱与无序。首先,没有对农村金融组织立法进行宏观和总体性规范的基本立法,致使众多的立法无法形成层次清晰、有序配合的有机整体。其次,农村金融组织立法层次较低,大部分立法表现为行政法规、部门规章和地方性法规,立法层次不高,直接影响到农村金融组织立法的适用和功能的发挥。最后,农村金融组织立法缺乏针对农村金融发展特殊性的制度设计,导致大多数的农村金融法律制度缺乏应有的执行力和实效性。

(四)农村金融组织立法之间存在众多冲突

我国许多金融组织立法出台后经济社会发展变化较大,致使前后立法价值取向变化大,必然导致不同时段不同价值取向指导的农村金融组织法之间的相互冲突。其次,金融组织法的修改无法跟上时代发展需要,导致立法之间存在冲突与矛盾之处。如《贷款通则》是依据《中国人民银行法》和《商业银行法》制定,但在2003年12月,后两部法律经全国人大常委修改,同时颁布了《银行业监督管理法》,三部银行法重新调整了政府主管部门的职责和贷款行为主体的权利义务关系,改变了现行《贷款通则》一些基本规定。最后,许多农村金融组织立法多为部委规章,而这些部委规章往往从部门利益出发考虑问题,不可避免地造成了规范农村金融组织立法之间的相互冲突。

三、我国农村金融组织立法的完善对策

在分析农村金融组织立法存在问题基础上,顺应农村金融体制改革发展趋势,针对农村金融立法存在问题而进行必要的完善与创新,这不仅是农村金融组织立法发展的需要,也是促进社会主义新农村建设的必然选择。农村金融组织立法的完善,应以形成多元化农村金融组织、促进农村金融市场合理竞争和提高农村金融资源配置效率为基本目标。农村金融组织立法的完善与创新应该从以下方面着手:

(一)重构农村金融组织立法价值目标

价值取向是立法活动的基本性指导思想和行为准则,决定着立法框架和具体制度的设计。重构农村金融组织立法价值取向是从根本上完善金融组织立法的基石。我国应创新农村金融组织干预价值取向,实现从重安全向效率与安全并重。在市场经济纵深发展和新农村建设快速推进的当今,在坚持安全价值基本价值不变的同时,实现由静态金融安全向动态安全价值取向转变,并通过提高金融配置效率来保障金融安全。也要转变之重安全的价值观,实现金融安全与金融效率价值的和谐相处,确立有效率的安全观与安全的效率观,改变过去对金融安全价值的过分强调。引导与鼓励民间资本进入农村金融市场,打破农村金融市场垄断局面,形成多层次多所有制的金融组织相互竞争的新型农村金融市场。农村金融组织立法应该选择安全与效率并重、管制与竞争同在、集中与民主互动的多价值和谐共处价值目标。

(二)完善农村金融组织立法层次结构

我国农村金融组织立法层次低,立法体系混乱,直接影响到其效力和实施效果。大量新型农村金融组织的出现,法律更是跟不上金融组织的发展速度。法律的滞后性必将给金融市场的有序发展造成阻碍。在放宽市场准入条件的同时,完善农村金融组织立法层次结构极其必要。这不仅要求对已有成熟金融租住相应制定相关的法律,而且对新兴金融组织最好能超前立法,而不是让其无序发展和出现问题才对其进行法律规制。笔者认为应以在农村金融组织基本法基础上,依照“一种银行组织制定一部法律规范”的基本思路,全面提高农村金融组织立法层次。首先,制定《农村金融组织基本法》,就农村金融立法的基本制度进行规定。其次,在此基础上分别制定《农村政策性银行法》、《农村合作制银行法》、《农村非银行金融组织法》、《农村民间金融管理法》、《农村保险法》、《农村证券法》等,以普遍提高当前农村金融组织立法层次,充分体现政府对农村金融发展的特殊政策与有待,增强各种金融组织为“三农”服务的针对性。最后,为进一步落实法律目标,可以从具体组织法之下制定实施细则和行政性法规、地方性法规和规章,形成一个相互协调的法律体系。

(三)完善农村金融组织准入制度

我国对农村金融市场准入比较严格,导致农村金融市场不发达和金融工具少,严重影响到农村经济发展。在农村金融市场准入基本条件中,我国应根据农村经济发展情况适当降低金融组织的最低资本制度。目前,我国法律规定商业银行的最低注册资本为10亿元,农村信用社的最低注册资本为1 000万元。如农村合作金融组织,由于其为相互熟悉,相互信赖的农民自愿联合起来的金融互助合作组织,成员覆盖地域范围小,资金集中能力低。在农村经济不是很发达的现实情况下,盲目追求小范围内的农民社员联合能形成千万元甚至更多的资本金规模,不科学也不符合实际情况。虽然新型农村金融组织在最低注册资本上有了调整,但其门槛仍然过高。农村金融组织立法也应该打破对金融资本所有制的严格限制,鼓励多种资本进入农村金融组织、特别是允许民间资本组建多种形式的农村金融组织。从而使农村金融的服务对象、服务项目、服务手段实现多元化,促进农村信用业务、保险业务、证券业务及其他金融业务的开发,推进多层次资本市场体系建设,提高农村金融组织网点覆盖率,满足农村发展对金融的需求。

(四)完善农村非正规金融组织立法

非正规金融组织顺应了农村经济发展和市场需求,对丰富农村生产经营资金供给、提高农村金融效率、扩展农户和农村中小企业融资资渠道、促进农村经济发展等方面起了积极的作用。但因其农村非正规金融组织运行不规范,缺乏法律的规制,加上其本身的高投机性和高风险性,导致其带来了一系列经济与社会问题。实现农村非正规金融组织法律化是充分发其功效、减少其弊端的关键。通过立法的形式确立非正规金融组织的法律主体地位,并明确规定合法民间金融与非法民间金融的界限,这样才有利于对其加以引导,减少金融风险,消除社会不稳定因素。如农村金融领域最原始的互助合作形式——合会,其可以说是合作金融发展的雏形,如果在其运行过程中法律加以规制,金融风险是可以控制的。可以通过规范合会会员人数,合会标金、会金以及利息上限等引导其健康发展。合会的规范化运作,将加强其抵御风险的能力,这能很好地解决农村融资困难问题。在对非正规金融法律规制时,应该将国家相关的产业政策融入法律规定中,引导与鼓励非正规金融组织发展符合国家政策,起到增加农村金融供给和有效促进农村产业结构调控等的金融组织。

(五)完善农村金融组织监管立法

农村金融组织与城市金融组织具有不同的特点,其运行的规模、风险控制和服务对象都具有特殊性。因此,对农村金融组织的监管不能完全照搬城市金融组织的监管方式,而应该依据农村金融组织发展的特殊规律创新监管方式。首先,建立健全监管体系,逐步形成以银监会为核心,各个农村金融机构强化内部稽核为基础,社会审计部门共同监督为补充的金融风险监管社会网络系统,建立有学的政策协调和信息共享机制。[6]其次,创新农村金融组织监管模式,对不同类型的农村民间金融组织确立不同的监管主体,对于商业性的农村民家金融由银监会负责监管,对于合作性的农村金融组织建议下放监管权,由省级政府负责监管。而对于农村新型中小金融机构和非正规金融组织,建议由市级政府负责监管。这样不仅有利于激发地方政府监管信息优势和监管热情,也有利于地方政府依据地方农村经济发展需要而活跃农村金融市场。在实现非正规金融法律化基础上创新其监管模式,强化审慎监管,建立风险预警制度。最后,疏通农村金融组织退市机制,建立金融主体市场约束机制,建立存款人保险制度,以减少农村金融组织退市后带来的社会问题。

[1]陶广峰.金融创新的制度机理 [J].现代经济探讨,2006,(12):3.

[2]崔西营.论我国农村金融组织法律制度的完善与创新 [D].西南政法大学硕士论文,2007:3.

[3]付振全.我国农村金融法律制度研究 [D].中国政法大学2008年硕士论文,2008:20.

[4]新型农村金融机构的兴起对农村信用社的影响及对策分析 [EB/OL].http://www.hljagri.gov.cn/fxyc/zh/200910/t20091009-277004.htm,访问日期:2010-05-16

[5]刘玲玲,杨思群.中国农村金融发展研究 [M].北京:清华大学出版社,2007:259.

[6]胡晓,赵鹏程.我国农村金融组织法律制度的构建 [J].西南民族大学学报 (社会科学版),2009,(4):3.