行政公产的基本理论问题

赵志林

（中国海洋大学法政学院 山东青岛 266100）

行政公产的基本理论问题

赵志林

（中国海洋大学法政学院 山东青岛 266100）

行政公产是行政法学的重要研究对象，然而行政公产理论却是我国行政法学上长期受漠视的一个领域。只有了解行政公产的基本理论问题，在较为明确地界定行政公产的内涵、全面分析其特性，并认清研究行政公产理论的意义的基础上，才有可能进一步促进公产理论研究，同时可以更好地对公产进行治理。

行政公产；法律特性；意义

行政公产是行政法学的重要研究对象，其与行政主体、行政行为共同构成行政手段系统。随着服务行政的发展，在行政的任务更多的体现在为人们提供必要生活条件的背景下，作为行政活动物的手段的行政公产无疑有了越来越重要的意义。本文将尝试着从行政公产的内涵、法律特性以及研究行政公产理论的意义这三个方面展开探讨。

一、行政公产的内涵

由于概念本身存在内涵及外延的模糊性，加上各国行政法学理论基础及国情的差异，各国学者对行政公产的称谓和理解存在差异。

（一）法德日法系的行政公产概念。主要指法国、德国和日本。

1.法国。在法国行政法中，行政手段系统被划分为法律手段、人的手段以及物的手段。其中物的手段即行政主体的财产制度，法国将行政主体的财产分为公产和私产，行政法院通过判例和学说确立的标准认为，公产包括：（1）公众直接使用的财产；（2）公务使用的财产，但该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要的适应于公务所要达到的目的；（3）与公产接触的物体，包括不可分割的补充物和有益的附属物，如公路的里程牌。[1]行政主体的财产只要符合上述标准之一就是公产，而私人所有的财产即使用于公共利益目的也不是公产。

2.德国。行政公产在德国被称作“公物”，是指经由提供公用，直接用以达成特定公目的，适用行政法之特别规制，而受行政公权力支配的物。通常认为，公物分为广义和狭义两类：前者是指国家或自治团体直接或间接供行政目的使用的物，其范围较广，包括财政财产、行政财产和共用财产；后者则指供行政相对人使用的公产，包括行政财产和共用财产，不包括财政财产。与法国的“公产”范围相比，德国狭义上的公物同时还包括“广义公物以外的物”，如租用私人场所为办公处所后即属于公产范畴。[2]

3.日本。日本在明治时代引入了德国的理论，学者普遍认为公物是指国家或者公共团体直接为了公共目的而提供使用的有体物。[3]在日本，公产分为国有财产和公有财产，两者均可再划分为行政财产和财政财产。在公物概念的基础上，学界一般对公物概念有三种不同的理解：最广义的公物概念是指国家或公共团体等行政主体直接或间接提供公务用或公共用的物，因而行政财产与财政财产皆属行政公产的范畴；广义的公物概念是通说，指以公共行政目的的实现为其设定的前提，因而行政公产仅以行政财产为限，财政财产不属于公产之列；狭义的公物概念是指基于公产的公共目的或其社会作用，直接供给公共使用的行政财产才是行政公产。

（二）英美法系相关的制度。英美等国虽不存在概括性的公产的概念和相关的法律制度，但这些国家仍存在道路、河川、码头等实质意义上的“公产”，它们是由《天然资源法》、《水法》等按照个别的法领域予以调整的。不过，在管理这些物时，判例上出现了由英国普通法上的理论而发展起来的公共信托的理论，成为美国的特征。英美法系国家并非没有行政公产和行政公产理论，而只是采取了不同于大陆法系的方式解释而已。

（三）我国行政公产的学理概念。受日本的影响，我国台湾学者通常认为行政公产是行政主体为达到一定的行政目的，直接供行政机关或公共使用的财产，即涵盖了行政财产与公共财产两个组成内容，前者是指是直接供行政机关实施行政职能的财产，后者是指行政机关为达到行政管理的职能目的，直接供一般公众使用的物品。

在我国大陆，行政公产是指由行政主体为了提供公用而所有或管领的财产。这一概念主要包含以下要素：（1）行政公产须为行政主体所有或者管理，即行政公产应作为所有权或者管理权的客体。传统理论认为行政公产必须且只能是所有权的客体，但在公产形式多元化的现代社会，特别是私有产权逐步介入某些公产领域的情况下，片面去强调所有权已不能适应客观形势发展的需要。（2）私产经由行政主体提供公用时也属于行政公产。对私有公产的承认既可以弥补现阶段政府对公产建设投入的不足，又能够最大限度的开发公产的效用。私人拥有的物只有在经由行政主体提供公用时才属于行政公产。（3）行政公产必须供直接公用的目的，这是行政公产设立的目的价值，也是行政公产的核心要素。作为行政活动物的手段的行政公产只有在提供公用时才能实现其应有价值。

二、行政公产的特性

行政公产的特性是有关行政公产的内在的特质问题，对其进行研究有助于我们更好地去把握行政公产的实质。具体而言，行政公产大致具有以下几个方面的特性：

（一）行政公产的相对可融通性。行政公产是供公众使用、以公共利益为目的的，不能因为私利而任意流转。行政公产原则上不具有可融通性，即其通常不能成为交易的标的。但出于公共利益的考虑，行政公产或者其部分权能也可以适当参与融通。例如我国台湾地区的《国有财产法》第28条规定：“主管机关或管理机关对于公用财产不得为任何处分或擅为收益。但收益不违背其事业目的或原定用途者，不在此限。”[4]

（二）行政公产的非营利性。行政公产的作用是提供公用，所以其一般不具有营利目的。即使有收入，也是将其收入投入到行政公产的日常管理与维护中，以使行政公产处于最佳适用状态。行政公产的非营利性，将行政公产管理者的收入同他们所提供的行政公产质量直接挂钩，这就有效地杜绝了行政公产管理机构在管理行政公产过程中的乱收费现象。[5]

（三）强制执行的限制。行政公产通常不能作为强制执行的对象。日本学者美浓部达吉认为，“由于公产欠缺融通性的原因，所以当然在供公共使用的目的范围内，不能被扣押、拍卖，否则将妨害其供公共使用的目的”。[6]行政公产若被强制执行，将会妨碍其提供公共服务目的的实现。但笔者认为，如果行政公产适用强制执行后能对公众发挥更大的效用，则在行政公产可融通性的限度内，应当承认行政公产也可以成为强制执行的标的。

（四）公用征收的限制。公用征收是指行政主体为了公共利益目的，按照法定的程序，以强制方式取得私人不动产的所有权或者其他物权并给予补偿的行政行为。行政公产由于其所负担的公共服务使命，一般不宜适用公用征收制度。因为根据传统的行政法理论，公用征收的对象为私人所有的物，并且公有的财政财产或行政财产如果需要征用，只需要由财产主管机关依规定程序拨用即可，根本不需要通过征用手段来完成。但这一原则在特定的目的和条件下也有例外，行政公产只有在涉及重大公共利益的事项上才可成为公用征收的对象。

（五）取得时效的限制。取得时效是指无权利人以权利人的身份、意思，积极行使权利的状态，经过法定的期间，从而确定地取得该权利，使自己从无权利人成为真正权利人的制度。[7]取得时效用以鼓励人们使用他人闲置之物以达到物尽其用。行政公产的保护不受取得时效期间的限制，因为假如行政公产可以适用取得时效，将可能使行政主体在不知不觉的情况下对公产丧失所有权，这是对公产的公共使用使命极大的妨碍。由于我国法律尚未规定取得时效制度，且我国对行政公产的研究又处于早期，为了防止实际操作中出现的问题，所以笔者认为行政公产不适用取得时效制度。

三、研究行政公产理论的意义

行政公产是行政主体为达到行政目的而借用的物的手段的统称，因而研究行政公产具有重要的理论及现实意义。

（一）有助于实现公产管理的法治化。因无健全的法律制度作保障，我国在公产管理方面存在着巨大的法外空间，例如具体的行政公产管理和使用制度的缺乏，致使地方政府和管理官员的自由裁量权过大，这不利于对公产的依法治理。因此，我们有必要研究行政公产的管理关系。对行政公产理论进行深入研究，可对我们的公产立法产生积极的推动作用，从而有助于实现公产管理的法治化。

（二）有利于促进行政主体依法行政。行政主体对行政公产负有保护和监管的义务，而只有对行政公产进行必要、有效的管理，才能保证公产公共利用目的的实现，在实现物尽其用的过程中切实保障公共利益。长期以来，由于我国行政法学不去研究行政公产制度，同时缺乏健全的法制环境，公产管理领域存在诸如政府采购中的暗箱操作、侵占廉租房等问题。行政公产研究的目的在于推动公产管理、保护方面相应的法律法规的完善，从而将公产管理者即行政主体的管理行为纳入法治的轨道，这不仅可以促进依法行政，而且也符合“有权必有责”的要求。

（三）有利于保障相对人合法权益。行政公产在为相对人提供各种便利服务的同时，也有可能对相对人的人身和财产造成损害，如近年来学界关注较多的公有公共设施致害问题，目前实践中通常依据民事法律及相关司法解释进行处理。对于应否将公有公共设施因设置或管理瑕疵致害纳入国家赔偿范围，目前绝大多数学者持肯定态度。参照国外的通行做法，并结合我国当前的实际情况，再从人权保护和法治社会建设的宏观视角出发，行政公产致害案件理应纳入国家赔偿的范畴。研究行政公产理论显然可以对类似问题的解决产生积极意义，最终有利于保护相对人的合法权益。

（四）有利于完善行政法学体系。行政法学所研究的行政手段包括人的手段、行为的手段和物的手段，从而相应地构成了行政主体理论、行政行为理论和行政公产理论。行政公产理论是我国行政法学上长期受漠视的一个领域，近年来国内学者才逐渐开始关注这一问题，这与我国行政法学研究起步较晚不无关系，但主要原因是缺乏对行政公产的导向性注视。因而，研究行政公产理论有助于填补我国行政法学的空白，完善行政法学理论体系，保证行政法学研究的健康发展。继而从实践方面回答如何应对社会中存在的大量涉及行政公产的疑难问题。

综上，只有了解行政公产的基本理论问题，在较为明确地界定行政公产的内涵、全面分析其特性，并认清研究行政公产理论的意义的基础上，才有可能进一步地促进公产理论研究，从而更好地对公产进行治理。

[1]王名扬.法国行政法[M].中国政法大学出版社，1988，P303.

[2]朱维究，王成栋.一般行政法原理[M].高等教育出版社，2005，P206.

[3]（日）盐野宏著，杨建顺译.行政法[M].法律出版社，1999，P742.

[4]翁岳生.行政法（上册）[M].中国法制出版社，2002，P465.

[5]常鹤.行政公产相关权利救济问题研究[D].黑龙江大学硕士论文，2009，P10-P11.

[6]胡明言.行政公产若干法律问题研究[D].黑龙江大学硕士论文，2007，P15.

[7]王利明.民法学[M].复旦大学出版社，2004，P116.

Analysis of the basic theory of the Administrative Public Property

The administrative public property is an important object of study in administrative law, but theory concerning it is ignored by academic circles for a long time in China. Only by defining the connotation of the administrative public property explicitly, analyzing its characteristics comprehensively, and recognizing the significance of research on related theory, can we promote the study of this field and manage the administrative public property in a better way.

administrative public property; legal characteristics; significance

赵志林（1985-），男，甘肃临洮人，中国海洋大学法政学院2009级法律硕士，研究方向：宪法与行政法学。

2010-09-18