高速公路建设筹资中的问题及对策

史冬梅

(黑龙江工程学院)

1 高速公路项目筹资的现状分析

我国高速公路建设的筹资,主要由中央、财政、地方、银行、外资、民资等几个方面构成。公路建设资金,来自中央政府的投资平均只占到13.2%。这意味着大约 87%的建设资金是靠银行贷款和地方筹资来解决的。从银行贷款中获得的资金绝大部分是商业银行一般性商业贷款。与“保本微利”的政策性贷款和“手续烦琐”的国际金融机构贷款相比,利率偏高。高速公路作为公路运输现代化的重要标志,具有投资大、建设周期长、资金回收时间长的特点,同时,高速公路作为经营性项目,在其营运过程中还需要大量的维护和管理资金。因此,我国高速公路建设资金的供需矛盾十分突出。

2 高速公路建设筹资存在的问题分析

2.1 政策环境和筹资体制不完善,中央财政分配不均衡

虽然国家已经制定一些政策来给予高速公路建设中一些优惠和特殊照顾,但是高速公路建设本身是一项投入大,投资时间长的长期公共工程,当前的筹资体制和政策环境不能满足高速公路建设的需要。在筹资过程中,政府必须在法律法规、行业政策方面给予支持,目前缺乏系统的公路法规体系,一般涉及到项目筹资或经营权转让时,是由当地政府协商处理的,随意性较大。公路建设本应从国家财政拨款解决,但是由于中央和地方财政有限,对高速公路的投入也有限,特别是发达地区与贫困偏远地区经济实力差距较大,使得高速公路建设比例失调。高速公路政府财政投入的不均衡的状况需要做出调整。

2.2 对高速公路的经济特性认识不够

随着国家和地方投入越来越少,人们开始将公路当成一种商品来经营,其筹资方式又没完全按照商品经济规律来办事。由此造成东部发达地区的高速公路抢着投资,西部地区欠发达地区很少有投资商过问,筹资很困难。一方面,将已建和在建的高速公速都办成了公司,但没有将高速公路资产的资源用好,灵活使用,大胆突破。

2.3 筹资渠道单一,结构失衡

高速公路主要依赖于银行贷款,使得银行贷款比例过高,还款压力大,虽然现在形成了利润为导向的筹资,即以地方集资、贷款、发行债券,利用外资和转让经营权等多种形式筹集建设资金的市场化投资建设和运作机制,但是筹资体制改革滞后和资本市场发育不完善,银行贷款仍然是主要的资金来源。现在一些高速公路进入利润还款期,还贷压力大,而且银行也可能因为这样的偿债困难形成了不良贷款。所以,要警惕国外发生的高速公路建设中的债务危机在我国中西部地区出现,如果这种危机发生会影响高速公路的市场化进程,阻碍高速公路建设进入资本市场。

2.4 吸引社会资金方式不灵活,缺乏创新思维

高速公路建设采取主要的筹措国内资金的工具就是发行股票,但由于人们对股票市场的风险意识加强,使得筹措的建设资金非常有限,而在国外行之有效的高速公路建设债券、产业投资基金等投资工具在我国却很少采用。不管是认识的问题还是决策的问题,都在一定的程度上影响了高速公路建设资金的筹措,使得筹资的方式单一。

3 解决高速公路建设筹资问题的对策

3.1 资产证券化(ABS)

资产证券化(Asset Backed Securitization,简称ABS)。它主要是依据《证券公司客户资产管理业务试行办法》而设立并由证监会批准的专项资产管理计划,通过向合格投资者发售计划份额来募集资金,所募集的资金专门投资于特定项目,期限届满后向计划份额持有人支付本金和收益。资产证券化对筹资标的资产的选择方式灵活,筹资成本低,且其证券化产品易于在二级市场交易,潜在投资群体总量庞大,对盘活我国目前大量的沉淀公路资产具有重要意义,应该在未来得到大力推广。

3.2 捆绑式筹资

这是一种将两个或两个以上的项目进行捆绑和组合,以一个项目吸引投资,带动其他项目的筹资方式。例如将流量大、效益好的高速公路与流量小的公路组合进行筹资,以效益好的高速公路吸引投资,同时带动效益差的公路的发展。除此之外,还可以将高速公路的经营与该路段线路的运输经营相结合,以各种方式提供高速公路的筹资能力。

3.3 售后回租

售后回租是一种特殊的筹资租赁形式,企业先将自己所拥有的固定资产卖给租赁公司,然后再作为承租企业将所出售的固定资产向租赁公司租回使用,并按期向租赁公司交纳租金。它起源于美国六、七十年代,目前运用较为广泛的是法国、美国和英国。在售后回租模式下,卖主与承租人是同一人,保留了原所有者对固定资产的占用权、使用权和控制权,买主同时也是出租人。这种筹资模式既不改变管理和经营权,又能及时筹集到大额建设资金,能为高速公路项目提供有效的资金保障。

3.4 推进合作建设的BOT方式吸引国内外资金

BOT(Build-Operate-Transfer)是政府授权公司、财团、法人进行基础项目投资建设,准许其获利经营,在特许经营期届满时,将产权移交给政府继续运营的筹资方式。目前,这一做法在由于国际上很普遍,泰国、印度等发展中国家也取得了BOT成功经验,我国在电力项目上也有成功案例。BOT是具有担保结构多样化,筹资安排灵活等特点的筹资方式,非常适合高速公路。

3.5 TOT方式

TOT(Transfer-Operate-Transfer)也称经营权转让,即有偿转让收费公路的收费权。公路建成运营后在一定期限内,业主通过转让经营权,收回先期建设投资,从而避免了投资风险,加快了资金周转率;投资购买方通过收取通行费的方式,在确定的转让期内收回投资并获取利润,达到资产增值的目的,同时也避免了建设期的投资周期的成本发生和风险,双方可达到互惠互利的目的待经营期满后,再将原来的项目移交给政府。

3.6 集体土地合作经营

在高速公路工程建设成本构成中,土地征用费约占项目总投资的 3%,占项目总资本金的 8%至10%左右,这是一笔可观的资金。土地使用权参与高速公路建设项目合作经营具体操作方法,可分为土地使用权出租和土地使用权参股两种。土地使用权出租由建设项目公司与农民签订协议,若干年内按年支付农民合作回报。土地使用权参股,是把项目需要征用的农民土地的使用权价值化,变土地使用权为股权,从高速公路项目中取得回报,它既可缓解高速公路项目建设时资金不足,减轻建设期的投入,又可通过市场化操作,解决农民失地后长期生活保障等问题。

3.7 发行高速公路建设彩票

彩票作为一种特殊的金融工具,具有显而易见的筹资功能,中央政府已把彩票作为筹集社会公益资金的重要渠道。2009年 4月 22日,国务院发布的《彩票管理条例》对彩票的界定为“本条例所称彩票,是指国家为筹集社会公益资金,促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售,自然人自愿购买,并按照特定规则获得中奖机会的凭证”,并规定“国务院特许发行福利彩票、体育彩票。高速公路建设和体育、福利等事业相比,也具有公益福利性质。发行彩票是一种比较特殊的筹资方式,它可以持续、反复地重新分配社会闲散资金。近年来,彩票销售量基本保持每年十几亿元、几十亿元的速度增长。由此可以看出：无论是筹资性质,还是筹资额度,发行高速公路建设彩票均具有可操作性。