论水工程设施收集的水资源的所有权归属

郑太福

(湖南警察学院法律系,湖南长沙410013)

论水工程设施收集的水资源的所有权归属

郑太福

(湖南警察学院法律系,湖南长沙410013)

雨水收集设施等水工程日益得到应用,需要解决雨水收集设施等水工程设施收集的水资源的所有权。因大气降水是一种自由资源,不属于《宪法》中的“水流”或《水法》中的“水资源”的范畴,雨水收集设施等水工程设施收集的水资源所有权不能适用《宪法》、《水法》的规定,而是取决于雨水收集设施等水工程设施的所有权。雨水收集设施等水工程设施不是土地的组成部分,所有权包括国家所有、集体所有、其他组织和个人所有等形式,因此,雨水收集设施等水工程设施收集的水资源所有权自然包括国家所有、集体所有、其他组织和个人所有。但水工程设施不是公益性、大中型的水利设施,允许其他投资主体投资,其所有权应以集体、个人所有为主要形式

水资源;水流;所有权;大气降水;雨水收集设施

在水资源日益短缺的当下,人们越来越有意识地通过雨水收集设施等水工程收集利用大气降水。大气降水从法律上讲,既不属于《宪法》、《物权法》规定的“水流”,也不属于《水法》规定的“水资源”。通过雨水收集设施等水工程收集的大气降水资源的所有权,不能适用《宪法》、《物权法》或《水法》中关于水流或水资源所有权的规定,其所有权显然处于法律空白。随着收集雨水等水工程设施的日益运用,适用什么原理确定水工程设施收集的大气降水资源的所有权,是一个急需解决的问题。

1 水工程设施收集的水资源不能适用《宪法》“水流”所有权的规定

在水资源短缺的地区,利用包括雨水收集设施在内的水工程设施,利用大气降水已非常普遍。如甘肃从20世纪80年代开始,开始瞄准大气降水,利用集蓄雨水实施主动抗旱;利用新型雨水利用技术,建设了大量的各类雨水集蓄利用工程,实现了雨水资源的广泛利用,1995年还首先在干旱重灾区实施了“121雨水集流工程”。[1]从2005年6月开始,北京市也先后出台多项政策措施引导、推动开发利用雨水。2006年,北京还编制了《北京市雨洪利用技术导则》和《北京市雨水利用技术规程》,建设雨洪利用工程100多处,每年可收集雨水300多万m3。[2]

正因为如此,2002年《水法》新增了有关利用大气降水的水工程设施及其蓄水的规定,如《水法》第24条、25条。我国有关的政策对雨水收集设施等水工程也予以了明确肯定。2004年12月31日党中央、国务院《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出,“……加快丘陵山区和其他干旱缺水地区雨水集蓄利用工程建设……”。2008年党中央、国务院在《关于切实加强农业基础建设的若干意见》也提及,“以雨水集蓄利用为重点,兴建山区小型抗旱水源工程……”

但问题在于,水工程设施收集的水资源不属于《宪法》中的“水流”,因而水工程设施收集的水资源的所有权自然不能适用《宪法》关于“水流”所有权的规定。为此,我们首先解释“水流”的含义。

何谓“水流”?《中国大百科全书地理学》中有“水圈”、“水系”、“水资源”、“河流”等词,没有“水流”一词;《中国大百科全书水利》中有“水资源”、“水库”词条,也没有“水流”一词。通过查阅,发现《中国大百科全书水利》的“水力学”词条中,使用了“水流”,可见“水流”是在“水力”的意义上使用的。根据《简明不列颠百科全书》,“水力”是指“用水流推动水轮或类似装置而产生的动力”[3]。1993年中国水利工程学会第三届年会的决议指出,“水力”指水能利用,即强调利用水资源中蕴含的巨大能量。

可见,“水流”一词首先强调的是人们能利用水资源流动而产生的动力。1982年《宪法》第9条规定的是“水流”所有权,显然是从水力学的角度看待水资源的,强调利用水资源因流动而产生的能量。1982年《宪法》第9条还将“水流”肯定其为自然资源,而在自然资源那里,人类的利用是第一要义。尽管人们一直在利用大气降水资源,但问题在于:一方面,这种利用不是有意识的;另一方面,这种无意识的利用也不是利用大气降水资源因流动而产生的动力,从而决定了大气降水资源不能纳入“水流”的范围。这样,《宪法》中的“水流”不包括大气降水在内,其“水流”所有权的规定自然不能适用于水工程设施收集的大气降水资源。

2 《水法》关于水资源所有权的规定不适用于水工程设施收集的水资源

大气降水不属于《宪法》中的“水流”,那么,是否属于水资源呢?在《中国大百科全书 水利》那里,水资源不仅包括自然界各种形态(气态、液态或固态)的天然水,而且明确指出,“人类大量利用的是大气降水、河流水、湖泊和水库水、土壤水和地下淡水”[4]。2008年《中国水资源公报》在介绍我国水资源总量时也指出,水资源包括降水量、地表水资源量和地下水资源量[5]。

正因为在水利学上,大气降水属于被人类利用的水资源,因此,2001年《水法》修改过程中,李来柱等全国人大常委会委员指出,依照草案“水资源包括地表水和地下水”,有个水资源是否包含空中水的问题。1998年国务院批准的水利部“三定”方案中关于“水利部统一管理水资源”中,水资源已明确包括空中水。因此,建议将草案有关规定修改为:本法所称水资源,是指空中水、地表水和地下水。[6]另外,也有学者指出,“必须把降水量作为原生(不是次生)水资源量而参加统计。把降水量排斥在水资源概念之外无法解释为什么存在草场、森林和无灌溉的农业(这个道理不识字的农民也懂得,可被学者撂到脑后)。我们必须承认降水量就是水资源。以东北为例,那里的原生水资源量是自然界送给我们6 410亿m3/a的淡水,对新疆这个数字是2 500亿m3/a。”[7]

但2002年《水法》第2条在明确规定水资源时,仅指出水资源包括地表水和地下水时,并没有将大气降水包括在内。《水法》第24条明确将雨水排除在水资源之外:“在水资源短缺的地区,国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用和对海水的利用、淡化。”这样,我们可以明确得出结论,《水法》中的“水资源”不包括大气降水,从而决定了水工程设施收集的水资源的所有权不能适用《水法》。

3 应依照水工程设施的所有权确定收集的水资源的所有权归属

水工程设施收集的水资源的所有权既不能适用《宪法》、《物权法》关于“水流”所有权的规定,也不能适用《水法》关于“水资源”所有权的规定。那么,如何确定其所有权呢?

雨水收集设施等水工程设施中的水资源的所有权问题,涉及到雨水收集设施等水工程设施的所有权和大气降水的所有权。根据前面的分析,大气降水的所有权在法律上处于空白状态,是一种自由资源,任何人都可以对大气降水进行利用。因此,雨水收集设施等水工程设施中的水资源的所有权的关键,在于分析雨水收集设施等水工程设施的所有权。

3.1 水工程设施的所有权归属不明

前面指出过,无论是政策还是法律,都对雨水收集设施等水工程持肯定和支持态度。那么,什么是水工程设施呢?从《水法》和上述有关政策的规定可以看出,水工程设施显然是那些小型、公益性不强的水工程设施。之所以这么说,是因为根据《土地管理法》第51条和第54条的规定,大中型水利、水电工程建设被视为基础设施,其所需土地可以通过划拨的方式取得,如果需要使用集体所有的土地,则需办理征收手续,而且征用土地的补偿费标准和移民安置办法,由国务院另行规定。而《水法》第25条中的水工程设施可以在集体所有的土地上建造,不可能属于公益性的、大中型的水利设施。

正因为水工程设施广泛应用,《水法》第25条提到了水工程设施的建设、管理和使用,“农村集体经济组织或者其成员依法在本集体经济组织所有的集体土地或者承包土地上投资兴建水工程设施的,按照谁投资建设谁管理和谁受益的原则,对水工程设施及其蓄水进行管理和合理使用。农村集体经济组织修建水库应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准。”但问题在于在这条规定中,水工程设施的所有权问题被回避了。

不论这种回避是有意识的还仅仅是一个疏忽,回避不是解决问题的根本方法。要明确解决水工程设施的所有权归属,我们可以从历史即水工程设施的主要形式——水库的所有权进行分析。

3.2 参照水库所有权确定水工程设施所有权的归属

水库是“用坝、堤、水闸、堰等工程,于山谷、河道或低洼地区形成的人工水域。它是用于径流调节以改变自然水资源分配过程的主要措施。”[4]水库作为水利工程设施,其所有权状况如何呢?根据1983年水利电力部颁发的《水利工程管理条例》的规定,我国水库所有权包括国家所有和农民集体所有两种,对于农民出工出力建设的水库的所有权的归属没有明确界定。

1992年,国家土地管理局、水利部发布了《关于水利工程用地确权有关问题的通知》。该通知第2条规定,水库所有权按照“谁投资、谁拥有”的原则确立,水库所有权包括国家所有、集体所有和其他所有三种情形。该通知还指出:“国家兴建水库的土地属于国家所有。对于集体所有的土地上的水库,如果水库是由集体投资、管理、经营的,则水库的所有权归集体所有,但如果是其他主体投资兴建的水库,则应当取得水库范围内的土地的使用权。”从这些规定可以看出,水库作为水利工程设施,其所有权包括三种情形:国家所有、集体所有和私人所有。这就是我国学者所公认的理论:“无论土地归国家所有还是属于集体所有,竖立其上的水工程不当然地归属于土地的所有权人,基于我国一直奉行对水工程‘谁投资、谁拥有’的原则,应归投资者所有。”[8]

前面提到过,《水法》第25条对水工程设施所有权予以了回避。那么,上述水库这种水利工程设施所有权的规定是否同样可以适用于水工程设施呢?我们认为,答案是肯定的。原因在于:第一,大气降水资源不是《宪法》中的“水流”自然资源,也不是《水法》中的“水资源”,是一种自由资源,包括国家、集体、个人等在内的各种主体都可以通过水工程设施对其加以利用;第二,水工程设施不同于上面提到的水利工程设施,其是小型、公益性不强的工程设施,只要不损害公共利益和他人的合法权益,应允许存在多种所有权形式。

综上认为,因大气降水是一种自由资源,水工程设施收集的水资源所有权因而取决于水工程设施的所有权。这样,水工程设施收集的水资源的所有权是财产所有权,不再是自然资源所有权。基于水利工程设施的所有权包括国家所有、集体所有、私人所有,又根据《水法》第25条,水工程设施的投资主体可以为集体经济组织、集体经济组织的成员,因此,水工程设施的所有权应包括国家、集体所有、个人所有的情形在内,水工程设施收集的水资源所有权也有国家所有、集体所有、个人所有的情形。

不过,我们认为,水工程设施的投资主体主要为集体所有和个人所有两种形式。这是因为:第一,前面指出过,水工程不是公益性、大中型水利设施,允许其它投资主体投资;第二,根据2004年国务院《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》和2008年党中央、国务院在《关于切实加强农业基础建设的若干意见》,由于雨水收集设施更多的在山区进行,建设的主体更多为集体和个人,因而,水工程设施收集的水资源所有权应以集体、个人所有为主要形式,这样才更符合政策的精神。

[1]甘肃省:实施雨水集蓄利用工程实现水资源可持续利用[EB/OL].2003-10-13[2009-11-04].http://ncsl.mwr.gov.cn/infomationlist.do?method=showDetailInfoList&catalogid=21&formId=672.

[2]关于雨水利用的思考[EB/OL].2008-05-18[2009-12-01].http://b.co188.com/content/207_1076025_1.html.

[3]中国大百科全书出版社《简明不列颠百科全书》编辑部.简明不列颠百科全书[M].北京:中国大百科全书出版社,1986:水力词条.

[4]中国大百科全书总编纂委员会《水利》编辑委员会.中国大百科全书水利[M].北京:中国大百科全书出版社,1992:水资源词条.

[5]中华人民共和国水利部.2008年中国水资源公报[EB/OL].2010-01-19.http://www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/szygb/qgszygb/201001/t20100119_171051.html.

[6]水法修订草案:应明确界定水资源的定义[N].法制日报,2001-11-28(4).

[7]张学文.降水量也是一种水资源[N].中国气象报,2005-03-10(3).

[8]崔建远.水工程与水权[J].法律科学,2003,(1):65-72.

Ownership of the Water Resources Collected by Water Engineering Facilities

Zheng Taifu
(L aw Faculty ofHunan Police College,Changsha Hunan410013)

The increasing application of water engineering facilities such as the rainwater collecting one determines that the ownership of the water resources collected by water engineering must be resolved.The fact that precipitation,a kind of free resources,which does not belong neither to the water flow in Constitution nor the water resources in Water Law leads to such a result that both regulations of the ownership of water flow in Constitution and regulations of the water resources in Water Law are not applicable to the water resources collected by water engineering.Resulting,the ownership of the water resources collected by water engineering depends on the ownership of water engineering which concludes the national,collective or private.So,the ownership of the water resources collected by water engineering may be national,collective or private.But the fact that the water engineering is not often a public welfare or medium-sized water facility determines that the main ownerships of water engineering are collective or private.

water resource;water flow;ownership;precipitation;rainwater collecting facilities

X37

A

1008-813(2010)03-0033-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.03.009

2010-03-11

郑太福(1972—),男,河南信阳人,湖南师范大学法学院法学理论硕士研究生毕业,湖南警察学院法律系副教授,从事民法、经济法研究。