对当前我国选举制度的思考

丁磊

（黑龙江省社会主义学院，黑龙江哈尔滨150090）

对当前我国选举制度的思考

丁磊

（黑龙江省社会主义学院，黑龙江哈尔滨150090）

在现代社会，选举制度受到世界各国的普遍重视，已成为调整国家权力活动的基本途径。本文简要介绍了我国选举制度的内涵，重点评述了2010年《选举法》修正案的几个“亮点”，并从明确选举立法的目的、设置专门的选举机构、理顺选举程序和制定选举法律责任制度等四个方面提出了进一步完善我国选举制度的意见和建议。

立法；选举法；选举制度；选举权和被选举权

选举是一种社会行为，是与世袭和任命等并列的一种产生国家公职人员和组织国家机关的方法，但不同的是，选举是人民意志的表达、是民主的体现。选举制度作为合理分配与组织国家权力有效而民主的形式得到世界各国的普遍重视，在现代社会，选举制度已成为调整国家权力活动的基本途径。

一、我国选举制度的内涵

选举制度是一国统治阶级通过法律规定的关于选举国家代议机关代表与国家公职人员的原则、程序与方法等各项制度的总称。由于阶级关系状况、政治文化传统等原因，我国选举制度与其他国家相比有自身的特点，即实行民主集中制原则，采取地域代表制和职业代表制相结合的制度，重视对选举的物质保障和法律保障等。选举制度的基本原则主要包括：一是选举权的普遍性原则。这是选举制度最根本的原则，选举权的普遍享有是衡量一个国家民主化程度的重要标准之一。依据《宪法》和《选举法》规定，我国公民只要同时具备有中华人民共和国国籍、年满18周岁、依法享有政治权利这三个条件，就享有选举权和被选举权。二是选举权的平等性原则。这是法律面前人人平等的宪法原则在选举中的体现。依据《选举法》规定，人大代表由选举产生，选民平等地享有选举权和被选举权，每一选民在一次选举中只有一个投票权，一人一票，每一票的效力相等。三是直接选举与间接选举并用的原则。这一原则是从我国现阶段政治、经济、文化的状况出发，所作的适应我国基本国情的对选举方法的选择。依据《选举法》规定，全国人大代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人大代表，由下一级人民代表大会选举产生，即间接选举；而不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人大代表，由选民直接选举产生，即直接选举。此外，还有无记名投票原则、差额选举原则、选举权利保障原则等。

需要特别指出的是党的领导与选举制度之间的关系。中国共产党是执政党，代表着最广大人民的根本利益，是中国特色社会主义事业的领导核心，而选举制度是在党的领导下，在建立和健全社会主义民主政治的过程中逐步形成和完善的。因此，只有坚持党的领导，同时切实保证人民当家作主，并贯彻依法治国方略，才能使选举制度始终坚持坚定和正确的方向，并充分发挥作用。

二、2010年《选举法》修改的几个“亮点”

1953年我国颁布实施了《选举法》。自1979年重新修订以来，在1982年、1986年、1995年、2004年和2010年，又先后经历了五次修改。但修改的内容之广、“亮点”之多，还要首推2010年3月14日十一届全国人大第三次会议通过的《选举法》修正案。

（一）城乡按相同人口比例选举人大代表

《选举法》原来的规定是，农村每一人大代表所代表的人口数与城市每一人大代表所代表的人口数之比为4:1（1953年曾规定为8:1）。这种区别对待的制度设计虽然顾及了当时工业化、城镇化水平较低的历史条件，却在事实上造成了城乡公民选举权的不平等，是对广大农民的一种政治歧视。2010年《选举法》修正案规定：“全国人民代表大会名额，由全国人民代表大会常务委员会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。”该规定取消了城乡选举差别，实现“同票同权”，是中央和立法机构对多年来社会各界持续呼吁的积极回应，是2010年《选举法》修正案最重要、最受人关注的改变。经过60多年的发展，我国城乡选举人大代表的人口比例从8:1到4: 1，再到1:1，这是一个重大的思想进步，这个意义堪与2006年中国政府宣布取消实施了数千年的农业税相比，意味着农村人口的政治权利向平等原则又迈进了一大步。

（二）增设“选举机构”专章并明确选举委员会职责

2010年《选举法》修正案将“选举机构”作为第二章，列在“总则”之后，并规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县的选举委员会的组成人员由本级人民代表大会常务委员会任命。乡、民族乡、镇的选举委员会的组成人员由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会任命。选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务。”此外，还规定了选举委员会的职责。选举委员会是组织领导县级和乡级人大代表选举的机构，在直接选举中有重要作用，增设“选举机构”专章，对选举委员会的产生、回避、职责和工作要求等分别作出具体规定，充分体现了选举委员会的重要性，是我国选举组织从政治运作走向专业运作迈出的重要一步。

（三）进一步保证选民的选举权利

1.确立秘密投票原则。《选举法》原来只规定了“无记名投票”，长期以来，无记名投票被当成秘密投票原则的全部。过去在选举实践中，无记名投票并不能完全保证公民权利的自主行使，有的选举大会大家都在一块儿写，一定程度上使选民的自由判断受到影响。2010年《选举法》修正案规定：“选举时应当设有秘密写票处。”这是从无记名投票原则走向秘密投票原则的重要表现。设立秘密写票处，将从程序上更有效地保护选民自由地表达自己的意志，排除外界的不当干预，选择自己满意的候选人，更好地保持选举的公正性与纯洁性。

2.强调选民和候选人见面形式的法律化。《选举法》原来只是规定，“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”在选举实践中，特别是基层选举中，这种对代表候选人情况介绍过于简单化、模式化的方式，往往只限于个人简历、政治面貌、学历等，选民缺乏对候选人的全面了解，基本上是在信息非常不充分的情况下进行“盲投”，极大地影响了投票积极性。2010年《选举法》修正案规定：“选举委员会根据选民的要求，应当组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。”这一规定，增强了代表候选人的“透明度”，从“可以”到“应当”，并增加“介绍”，意味着组织代表候选人与选民见面不再是可有可无，而是法定的环节，这是在选举公开性上迈出的重要一步，在一定程度上开启了竞争选举之门。

（四）禁止在两地同时担任人大代表

“禁止在两地同时担任人大代表”的规定是很现实的问题，在选举实践中，“身兼两地人大代表”的情形屡见不鲜，也常引起公众和媒体的关注，有时还会引起两个地区之间的矛盾和纠纷。这既违背了《选举法》所规定的公民选举权平等的精神，也不利于代表履行职责，更不利于代表维护选民的利益。为此，2010年《选举法》修正案规定：“公民不得同时担任两个以上无隶属关系的行政区域的人民代表大会代表。”这一规定，为禁止人大代表两地兼任提供了明确的法律依据，将促使每位人大代表重视自己的代表身份，不辜负选区选民对自己的信任和重托，真正代表他们的利益，认真履行其代表职能，而不是仅仅将人大代表的头衔视为一种荣誉。

三、进一步完善我国选举制度的建议

我国已经初步建立了选举制度，并通过《选举法》在指导思想、理论和内容等方面多次修改，总体上是进步的，但就我国民主政治的发展进程而言，总有一些在选举实践中很迫切、很现实的重点、难点问题没有得到立法回应，特别是在操作细节上还存在不少问题，而恰恰是这些细节决定着选举的成败。为了切实保障公民的选举权和被选举权，笔者建议，应从以下四个方面来进一步完善我国的选举制度。

（一）明确选举立法的目的

《选举法》第1条规定：“根据中华人民共和国宪法，制定全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法。”宗旨在于指明立法目的，但从深层意义来讲，该条文是有缺陷的，这是因为所有法律都是根据宪法制定的，仅仅简单说根据宪法，而没有具体说明根据宪法什么内容来制定《选举法》是没有意义的。实际上，选举立法的目的在于落实《宪法》关于“保障公民的选举权和被选举权”的规定。立法目的不明确，往往使人们产生误解，也是我国选举实践中诸多问题产生的根源。保障公民的选举权和被选举权，从表面上看来好像是一个抽象的目的，但在整体上它却是一个统揽整部法律的思想，它要求一切不利于保障公民的选举权和被选举权的选举原则和法律规范都应当被修改或者被摒弃。因此，应当考虑将“保障公民的选举权和被选举权”作为重要内容，明确规定在《选举法》第1条之中。

（二）设置专门的选举机构

按照《选举法》的规定，在间接选举中，人大常委会为主持选举的机构；在直接选举中，选举委员会为主持选举的机构。选举机构是依法负责和主持各级人大代表选举的组织，虽然其在选举程序的各个环节都起着至关重要的决定性作用，但是由于我国选举机构存在缺少独立性、专业性和工作透明度等弊端，致使长期以来在选举实践中，特别是在直接选举中产生诸多问题。比如，人大常委会既是立法者又是其所制定的法律的执行者，明显违背逻辑规律；由于缺乏专业的工作人员，致使选举中的争议不能得到及时有效的解决，往往还不了了之；由于选举机构工作的不公开性，为暗箱操作、腐败和滥用职权等行为提供了滋生的温床。因此，为了切实保障公民的选举权和被选举权，充分体现选举机构的公正性，从而有效实施选举制度，可以借鉴其他国家的普遍做法，设立专门的选举机构。

（三）理顺选举程序

选举程序是选举的法律原则的具体化，选举程序不严密最终可能使选举法的基本原则形同虚设。而长期以来将选举程序仅限于投票计票环节是《选举法》的重大缺陷，常常使选民将选举权和被选举权误解作仅仅是投票权。因此，为了切实保障公民的选举权和被选举权，应当将选举程序理顺为选区划分、选民登记、代表候选人的提出、投票计票和对代表的罢免、辞职、补选等环节，特别是要重点关注选举程序的细节。

1.科学划分选区。按照《选举法》的规定，选区的划分只适用于直接选举中，可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。该规定给选举实践带来了两大弊端：一方面，由于选举划分标准的多样性，致使选举实践中选区划分随意性情况非常严重，比如某些地方纯粹是为了保证当地领导人当选而精心设计选区的划分；另一方面，按单位划分选区的标准会造成选举政治化的问题，比如单位领导的权威往往使选民的意志得不到充分的表达。划分选区作为选举的一个重要环节是否科学合理，直接关系到选举权平等性原则的实现，应该从有利于密切当选者与居住地关系的角度来考虑，在《选举法》中统一选区划分标准，按地域（或居住地）为边界实行小选区制。这样既有利于减少行政隶属关系对选民意志的影响，又可以有效防止选区划分中的舞弊行为，从而切实保障公民的选举权和被选举权。

2.建立流动人口的选民登记制度。随着我国经济社会的快速发展，城市化进程的不断加快，城市中涌现了大量的流动人口，他们在服务于城市各项事业的同时，对平等的政治地位有了新的要求。但是由于《选举法》规定的选民登记方法，不仅极大地增加了选举机构的工作量，而且造成错登漏登的现象非常突出，特别是受到我国户籍制度的限制，致使绝大部分流动人口丧失了选举权和被选举权。因此，为了保障广大流动人口的民主政治权利，贯彻选举权的普遍性原则，我们应当以在《选举法》中建立流动人口的选民登记制度为契机，打破现有的户籍管理制度，逐步改变城乡二元结构，推动城乡平等、一体化进程。

3.增强人大代表选举的竞争性。为了切实保障公民的选举权和被选举权，应当考虑将竞争机制引入选举程序。一是对候选人资格进行全面审查，包括个人基本情况、担任社会公职、企业经营和财产收入及家庭成员财产收入情况，这有利于选民增强对候选人的了解和监督。二是取消“候选人提名”中的“讨论、协商”环节，这是因为“讨论、协商”总是在不公开的情况下进行的，很容易出现暗箱操作、徇私舞弊的现象。三是增加“竞选”环节。可以允许候选人与选民之间互动，通过自我介绍、公开讲演、广告宣传等方式使选民充分了解候选人，辨别其是否具备作为人大代表的能力。在这里要特别强调的是，对“竞选”环节要建立完善的制度，尤其是建立竞选经费的审计制度。

此外，还应当考虑取消委托投票制度，这是因为受托人是否真正按照委托人的意愿投票，任何组织和个人都无法验证委托和投票意愿的真伪，否则便与选举的秘密投票原则相悖了。

（四）制定选举的法律责任制度

首先，将《选举法》第十一章“对破坏选举的制裁”的名称修改为“法律责任”，这样才能准确表达该章内容的主题，并将进一步完善《选举法》的结构。其次，修改后的“法律责任”一章，不仅应该包括贿赂、暴力、威胁、欺骗、伪造选举文件、虚报选举票数、压制、报复等违法行为，而且应当包括选举机构及其工作人员、选举程序中的各种违法行为。再次，应当准确界定“贿选行为”。贿选与其他破坏选举的违法行为相比具有更高的隐蔽性，它不但违背了选举的平等性原则，而且还挫伤了广大选民依法参与选举的主动性和积极性。因此，应当将“贿选行为”界定为，“凡是在人大代表选举过程中，代表候选人及其亲友直接或指使他人用钱财或其他利益收买选民、人大代表、选举工作人员或其他候选人，影响选民意志，影响选举结果的行为，都是贿选行为。”最后，完善选举争议解决机制，具体规定选举争议的裁判程序，赋予人民法院对选举结果是否有效的最终裁判权，这样才能真正地切实保障公民的选举权和被选举权。

责任编辑：翟春雷

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1671-1262(2010)02-0050-03

2010-04-20

丁磊，男，黑龙江省社会主义学院基础理论教研室讲师。