环境公益诉讼在我国建立的可行性研究

梁 磊,陈 晨,解成威

(1.中国环境管理干部学院,河北秦皇岛066004;2.河北高俊霞律师事务所,河北秦皇岛066000)

环境公益诉讼在我国建立的可行性研究

梁 磊1,2,陈 晨1,解成威1

(1.中国环境管理干部学院,河北秦皇岛066004;2.河北高俊霞律师事务所,河北秦皇岛066000)

随着工业文明的发展,环境污染成为了一个世界性问题。环境公益诉讼从制度层面上找寻出了解决环境案件的措施,在实践中已经得到了欧美等发达国家的验证,然而我国并没有建立环境公益诉讼制度。首先对环境公益诉讼制度进行了全面的概述,对其概念及特征进行了分析;其次介绍了国外有关环境公益诉讼的规定,以此来完善我国法律中有关环境公益诉讼的规定,弥补环境公益诉讼制度的缺失。

环境法;环境权;诉讼制度;环境公益诉讼

1 环境公益诉讼概述

在人类物质文明日益发展的同时,我们的环境却在遭受严重的破坏。严重的环境污染已成为世界性的问题,人类的绿色家园正在遭受难以想象的破坏。为了遏制日益严重的环境污染问题,各个国家都采取了不同的拯救措施,从制度设置方面进行了尝试,因此环境公益诉讼制度应运而生,并被广泛采用,尤其是欧美以及日本等发达国家在环境公益诉讼制度的建立上呈现出快速发展的趋势。环境公益诉讼在这些国家已经日趋成熟,不断完善,为这些国家的环境保护起到了重要的作用。

学界对环境公益诉讼的概念还存在不同的看法。有学者认为,所谓环境公益诉讼是指当公共的环境利益受到不法侵害或者可能受到不法侵害之时,社会中的任何成员都可依据法律赋予其的环境权对不法侵害的主体向人民法院提起诉讼,以维护环境公共利益不受侵害。有的学者则认为环境公益诉讼就是指任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时依法提起的诉讼。笔者比较同意傅剑清法官对环境公益诉讼概念的定义,即环境公益诉讼是指任何公民、法人、公众团体或国家机关,为保护和改善环境、合理利用自然资源、防治污染和其他公害,当其认为有损害国家的、社会的公共环境利益的行为发生,已经造成或极有可能造成重大环境损害后果时,以自己的名义代表国家或不特定的多数人以环境违法行为人为被告向法院提起诉讼,请求判令该违法行为人停止环境损害行为及赔偿公益损失的诉讼制度。[1]通过对环境公益诉讼定义的研究,与传统的诉讼方式相比,环境公益诉讼具有自身的特点：

1.1 起诉主体的广泛性

通过对环境公益诉讼定义的分析,可以得出环境公益诉讼的起诉主体比传统诉讼方式的起诉主体要广泛,与案件有直接的利害关系是传统诉讼起诉主体的要件。而环境公益诉讼在起诉主体上突破了诉的利益相关性,任何公民、法人、公众团体或国家机关只要认为有破坏环境公共利益行为的发生,就可以以自己的名义提起诉讼。

1.2 环境公益诉讼被诉对象的特殊性

按照环境公益诉讼被诉对象的不同,可以将环境公益诉讼分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。环境民事公益诉讼主要是针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为,请求法院提供民事性质的救济。而环境行政公益诉讼则主要是针对那些违法,或者应当履行环境资源保护职责而不履行职责的行政机关提起的司法审查之诉。

1.3 环境公益诉讼起诉主体的非直接利益相关性

公益诉讼的最大特点就是起诉主体与诉讼请求非直接利益相关性。众所周知,传统的诉讼模式最大的特点就是起诉主体与诉讼请求的直接利益相关性,通常意义上当事人起诉的主要原因就是为自己的利益进行诉讼,这种案件只是普通民事或者行政案件,而非公益诉讼。我国在法律上并没有设置真正意义上的公益诉讼,在社会实践中经常会发生这类事情,一个特定的人为了自己的利益而进行诉讼,但案件的结果却惠及了广大的不特定群体。比如一个渔民在海里的网箱养鱼遭受了企业的污染,渔民对这个排污企业提起诉讼并最终胜诉。因此这一海域的海水质量得到了改善,并最终惠及到了其他养殖户。从本质上来说,这个案件不属于公益诉讼的范畴,因为公益诉讼的最大特点就是诉讼请求非直接利益性。这个养殖户起诉的原因是自己的利益受到了侵害,虽然在结果上产生了公益的效果,但这并不是真正意义上的公益诉讼。

2 国外有关环境公益诉讼的法律规定

2.1 美国

国外有关环境公益诉讼制度的建立也经历了一个发展的过程。美国1970年的《清洁空气法》开创了环境公益诉讼制度,使美国成为最早建立环境公益诉讼的国家。在美国,环境公益诉讼称为公民诉讼,这种诉讼规定任何人对于违反法律规定的具有污染防治义务的任何企业、集团以及政府部门有权提起民事诉讼;对于具有直接管理义务的环保行政机关违反法定义务的作为和不作为行为,任何公民和组织以及环保团体有权提起行政诉讼。通过几十年的发展及应用,美国在环境公益诉讼制度上也进行了一系列专门立法的规定,并且通过联邦法院在司法判例中的积极解释,已经将环境公益诉讼的原告范围扩大到任何人,包括检察机关、政府机构、非政府组织、社会团体乃至公民个人,应该说美国法律中环境公益诉讼主体的范围非常广泛,这完全符合环境公益诉讼制度设立的初衷。因为环境公益诉讼最大的特点就是“公益”,“公益”的最大特点就是为了他人或者社会的利益而进行诉讼。

在环境公益诉讼的实行过程中经常面临很多问题,美国在其制度的设计上有很多方面值得我国学习和借鉴。但是现实生活中很多当事人面对公益诉讼最终选择了放弃,原因有很多,其中最主要的是环境公益诉讼的诉讼费用比较高,举证又非常困难,导致很多有意提起环境公益诉讼的人望而却步。对于这种情况,美国在相关的法律中作出了有利公民提起环境公益诉讼的一些措施和方法,其中对于原告所担心的诉讼费用问题,法律规定法院可以根据具体的实际情况做出有利原告的判决,其中不乏包括让被告方承担原告合理的律师费用和专家费[2]。有关举证责任的承担方面,为鼓励广大民众进行公益诉讼,法律中也做出了有利于原告的举证责任,这就是我们通常所说的举证责任倒置。起诉方只需对环境污染事件做出表面的证明,即证明损害结果的发生和可能造成损害的行为的发生,对于具体环境污染原因等实质性问题,即行为和结果的因果相关性,则由被告方负责。

民众的广泛参与是促进环境公益诉讼制度发展的有力原因,并且民众的广泛参与对于弥补公权力执法不力有着积极的促进作用。对于维护和保障环境公益的最终目的能起到促进作用。正如美国的一名环境教授所言：“环境公益诉讼最具特色的地方在于,民众通过借助司法的力量介入行政过程,从而监督行政,弥补公力执法的不足,以达到维护和保障环境公益的最终目的。”[3]

2.2 南非

同为发展中国家的南非在环境公益诉讼上的做法也值得我国去借鉴。南非在世界上有“彩虹之国”之称,自然资源丰富,环境优美,是世界上公认的旅游胜地。然而科技水平并不十分发达的南非在环境保护以及惩治环境污染方面取得了卓有成效的进步。最大原因就是其从制度上进行有力的保障,建立了环境公益诉讼制度。南非环境公益诉讼制度的建立,首先是在新宪法里规定了公民环境权,其次在NEMA中有关环境公益诉讼的规定。这两部法律的规定,基本上完成了环境公益诉讼的制度化建设。另外,南非政府通过制定大量的单行立法和配套立法来完善南非的环境公益诉讼制度。

2.3 意大利

在意大利,环境公益诉讼制度的建立也经历了一个发展的过程。开始作为团体诉讼的案件仅适用于不正当竞争诉讼中,后来扩大到劳动诉讼中,最后扩大至环境法的范围。意大利政府349号法令规定：如果行政行为的许可、拒绝或者不作为违反了对自然的保护及对自然景观的维护,那么某些被认可的团体,即便其权利并未受到侵害,也有权对该行政行为提起诉讼。[4]

从以上国家有关环境公益诉讼制度的规定中,可以得到以下几点认同：首先是大多数国家都以立法的明确方式规定了环境公益诉讼制度,比如美国在《清洁空气法》中确定了环境公益诉讼制度。其次是有关环境公益诉讼的主体都体现出了多元化的发展模式,基本上都规定了多元化的、广泛的诉讼主体。最后都在制度的设计上规定了有利于起诉主体的激励机制,比如在诉讼费用的承担上以及举证责任上都有利于起诉主体的规定。

3 我国现行法律有关环境公益诉讼的规定及缺失

近几年,我国在环境公益诉讼制度的建立及探索上取得了不小进步。比如贵阳市中院设立了环境保护审判庭,云南的昆明和浙江的无锡也相继建立了环境审判庭来处理专门的环境案件。此外,云南昆明中院在原告资格上进行扩展,规定环境公益诉讼的案件可以由检查机关、环保团体以及环保部门向法院提起诉讼。但是不可否认的是,我国在环境公益诉讼制度的建立上还存在很多问题。主要包括：

3.1 原告范围的限制

我国诉讼法中对于原告的条件都作出了规定。民事诉讼法规定原告必须是与案件有直接利害关系的公民、法人或其他组织;行政诉讼法也要求原告与具体行政行为有法律上的利害关系。它们基本上都确定了原告利益的直接相关性,这就排除了其他人或组织等非直接利害关系人为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性。而环境公益诉讼的最大特点就是为保护社会的公共利益而提起诉讼,起诉的主体非因自己的利益而受到侵害提起诉讼,但是我国诉讼法有关原告的规定基本上限制了环境公益诉讼原告的范围,这就使得环境公益诉讼主体不符合法律规定,进而使得环境侵权行为得不到有效的司法救济。

3.2 社会团体、公益性组织作用的限制

我国《民事诉讼法》第15条中规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位和个人向人民法院起诉。”从民事诉讼法对于社会团体、公益性组织的规定,可以得出我国的社会团体、公益性组织在诉讼中的地位只是起到支持和帮助的作用,其作用是很有限的,没有赋予他们应有的诉讼地位。这样,具有专门环境专业知识和力量的团体性组织就失去了直接起诉的机会,这对于环境公益诉讼的建立是非常不利的。反观国外法律中对于社会团体及公益性组织在诉讼中的地位,基本上都肯定了社会团体及公益性组织可以作为诉讼主体的地位。比如规定社会团体特别是一些环保团体对于侵害其团体中的任何一名成员的环境权违法行为,该团体及其团体中的任何一名成员都有权作为原告提起诉讼。在美国就直接规定环境保护团体有权对侵害公共环境利益的案件通过个别或者联合的方式进行起诉,以达到保护环境资源、改善环境质量的诉讼目的。正如有些学者认为的那样,“如果所有潜在的受害者不敢起诉,而环境团体由于不具有原告资格又无法起诉,那么该侵权行为就不能得到及时有效的排除”[5]。

3.3 具体制度上缺乏具体的法律制度支撑

我国尚没有具体的环境公益诉讼制度。虽然我国在《环境保护法》、《民事诉讼法》等法律中对于环境公益诉讼有原则性的规定,但严格意义上并没有确定环境公益诉讼制度。这些原则性的规定过于笼统,对于诉讼的主体资格、受案范围、举证责任等问题缺乏科学详尽的界定,在实践中缺乏操作性,不利于环境公益诉讼的建立。

4 完善我国环境公益诉讼的几点建议

4.1 原告范围的拓宽

环境公益诉讼的特殊性决定了其起诉主体范围的特殊性。为打击环境侵权案件的多发,我国法律应拓宽环境公益诉讼的原告范围,突破民事、行政诉讼法中有关原告利益的直接相关性的限制,把原告的范围延展到任何公民、法人、公众团体或国家机关。只要发生侵害环境的案件,任何公民、法人、社会团体均可为维护社会的公共利益而提起诉讼。这对于打击环境污染事件,维护社会公共环境利益有着深远的促进作用。

4.2 在立法上明确环境公益诉讼

“无救济即无权利”,因此应该在法律中明确环境公益诉讼制度。如果没有明确的救济制度的保障,也就无所谓公民环境权的保护。我国的法律虽然对于环境公益诉讼有原则性的规定,但是没有一部法律对环境公益诉讼做出过明确具体的规定。这种原则性的规定对于环境公益诉讼制度的建立非常不利,模糊不明确的规定缺少具体法律制度的保障,不利于从根本上保障公民的环境权。在法律中明确规定我国的环境公益诉讼制度,首先应该在根本法《宪法》中明确公民的环境权,使其成为公民生存的一项基本权利;其次应该在具体的环境单行法中明确环境公益诉讼,如在《环境保护法》中设专门的条款确立环境公益诉讼的具体制度;最后在诉讼法中增加有关环境公益诉讼制度的具体设计,包括原告资格、受案范围、举证责任等具体的程序规定。

4.3 建立专门的环境审判庭

国外基本上都有针对环境公益诉讼案件的特别法庭,针对环境案件的特点,我国应该建立起专门的环境审判庭。虽然,我国目前已先后在贵阳、无锡设立了环境保护审判庭,受理环境公益诉讼案件,但是全国的大多数省份并没有建立起专门的环境审判庭。由于环境案件相对于一般的民事、行政案件有着自身的独特性,环境污染案件一般专业性比较强,同时环境污染案件的涉及影响面比较广,环境案件取证比较困难。这些环境污染案件的新型特点就决定了环境案件应当有别于普通的民事、行政案件,应当建立专门的环境审判庭,选拔一批专业的、有环境知识背景的法官进行专业的培训,使其适应环境案件的审判。

4.4 诉讼费用收取制度的改革及建立原告奖励制度

传统诉讼费用的收取原则上采取的是先由原告预付,判决生效后,由败诉一方承担。由于环境公益诉讼涉及的诉讼费用数额巨大,并且加之取证的困难以及鉴定费用等诸多原因,起诉主体因为这庞大的费用开销而对环境公益诉讼望而却步。因此,在环境公益诉讼案件中,诉讼费用的收取应该有别于传统的诉讼费用收取制度。因为环境公益诉讼基本上是为了维护社会公共利益,胜诉后的受益人是多数人,如果诉讼费用的交纳还是按照传统诉讼费用的交纳显然不利于原告起诉,也显然违背了公平原则,不利于环境公益诉讼制度的建立。所以,应当建立起针对环境公益诉讼案件特殊的诉讼费收取制度。比如说建立针对环境公益诉讼的公益诉讼基金,环境公益诉讼的原告在提起环境公益诉讼前可以申请环境公益诉讼基金,或者在败诉后由环境公益诉讼基金支付给原告必要的诉讼费用。这样就可以打消原告在诉讼费用承担上的压力而全身心地投入到环境公益诉讼中,另外非但在诉讼费用的交纳上进行改革,而且有必要建立起对于维护环境公益诉讼案件的奖励制度。因为原告为了环境公益诉讼耗费了大量的人力、物力和财力,这些付出是为了广大的不特定群体的公共利益,对于原告的这种行为,国家应该给予适当的奖励,以鼓舞广大的民众积极地参与到环境公益诉讼中,以推动我国环境公益诉讼的发展。[6]

[1]傅剑清.环境公益诉讼若干问题之探讨[A].王树义.环境法系列专题研究(第2辑)[C].北京：科学出版社,2006.42-98.

[2]田晨.美国环境公民诉讼：自下而上推动[J].世界环境,2006,(6)：14-17.

[3]段欢欢,魏慧贤.论环境公益诉讼的理论基础及其构建[J].成都行政学院学报,2009,1.

[4]胡靓.环境行政公益诉讼——公众环境权的程序法保障[A].中国法学会环境资源法学研究会年会论文集[C],2003.9.

[5]黄霞,常纪文.环境法学[M].北京：机械工业出版社,2003.276.

[6]叶勇飞.论环境民事公益诉讼[A].别涛.环境公益诉讼.北京：法律出版社,2007.62.

Feasibility Study of Building Environmental Public Interest Litigation in China

Liang Lei1,2,Chen Chen1,Xie Chengwei1
(1.Environmental Management College of China,Qinhuangdao Hebei066004;2.Hebei Gao J unxia L aw Firm,Qinhuangdao Hebei066000)

With the development of industrial civilization,environmental pollution has become a world problem.Environmental public interest litigation found the sollution to environmental cases from the aspect of system,and has been verified by developed countries of Europe and America.However,environmental public interest litigation has not been built in China.The article gave an overall introduction of environmental public interest litigation,analyzed its concept and features,introduced some regulations on environmental public interest litigation of foreign countries so as to improve the relative regulations of Chinese law and remedy the institutional deficit.

environmental law;environmental right;litigation system;environmental public interest litigation

X3

A

1008-813(2010)05-0010-05

10.3969/j.issn.1008-813X.2010.05.004

2010-09-20

梁磊(1982—),男,河北邢台人,毕业于河北大学政法学院诉讼法专业,法学硕士,主要研究环境法、诉讼法,河北高俊霞律师事务所兼职律师。